新政府大力推動「5+2」產業，顯現出什麼樣的趨勢？
何謂「永續性」的工業？對台灣未來十年、二十年的發展有何影響？
從工業永續、產業聚落等角度，如何進行台灣工業的國土規劃與管理？

特別邀請前環保署長、台大化工博士、海青智慧馬達系統公司董事長沈世宏，從環保經驗與化工專業，由工業發展、用地規劃、污染防治、環評等多元層面，與您探討工業的國土規劃議題。

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃，涵蓋的議題包括國土的規劃、管理與利用及災害防治、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展以及行政區域劃分等議題。我們首先邀請前工程會主委與內政部長李鴻源教授來談國土管理利用與災害防治，接著邀請謝英俊建築師談城鄉風貌與都市更新，以及前農委會彭作奎主委討論國土規劃與農業發展。今天我們邀請的貴賓是前環保署沈世宏署長，討論的主題是國土規劃與工業發展。署長，歡迎您到我們節目來。

來賓沈世宏署長（以下簡稱沈）：各位聽眾朋友，大家好！

彭：沈署長是台大化工的博士，在政府部門有長期服務的經驗。他在環保署擔任過許多部門的主管，並且在民國97年5月到103年3月，長達6年，擔任環保署署長。在此之前，他也曾經擔任過兩次的台北市環保局局長，及國科會企劃考核處、國際合作處的處長。他卸任公職之後，曾經擔任森霸電力公司的董事長，這是一家民營的天然氣發電廠。目前擔任海青智慧馬達系統公司的董事長，兼任高雄第一科大講座教授及文化大學的特聘講座教授。

近年來，我國在工業發展及投資所遇到的重大瓶頸，許多案例和環評密切相關。沈署長以化工專業及從政經驗，對國土規劃也有直接、實務的了解，所以今天特別邀請沈署長來談國土規劃與工業發展的議題。

 

1. 從新政府推動「5+2」產業談起

彭：不過，因為工業發展涵蓋的範圍與層次很多，我還是要先請教您，特別是新政府上任後，推動「5+2」產業這個新的發展方向；而在馬政府時期，也就是您擔任署長期間，政府也推動六大新興產業，不少領域都是一脈相承。工業發展其實具備延續性，從延續與創新的角度，是否可以先請您說明一下，未來「5+2」產業發展的趨勢？

沈：好的，主持人彭校長給我的這個題目很大，談國土規劃與工業發展。以我自己在行政單位的經歷，其實比較適合談其中和環保有關的部分，我想也是非常重要的一部分。工業發展固然有它的主要目標，但是它的基礎還是我們的環境、我們的地球，如何做好國土規劃，讓我們的工業發展可以永續，是非常重要的。

我們也知道政府的施政應該是連續的，雖然執政黨換了，提出新的形象包裝，用的口號也不太一樣，基本上內涵還是雷同的，只是所強調的重點不一樣。蔡總統所提出來的，就是希望建立經濟發展的新模式，強調創新、就業與分配這三個目標。不過等到後來正式執政的時候，又加了一個永續發展，這個目標和我們的環境與地球息息相關，形成了四大目標。也因此，使得整體產業發展必須在地球資源或環境的限制下進行。

「5+2」產業就在這個情況下被提出。原來規劃的五大產業，是亞洲矽谷、生技醫療、綠能、智慧機械及國防航太，後來就加上所謂的「新農業」和「循環經濟」。循環經濟講的就是資源的循環，不但是把固體廢棄物循環再利用，還有很重要的一個部分，就是任何的技術或產品、產業，從源頭開始要符合永續性。

一個產品的永續性包括幾個元素，第一個是低污染、沒有毒性，其次是省能源與省材料，最後產品本身也要具備高的「性價比」，就是符合大家舒適、安寧、便利的需要，同時具備合理的價格與優異的性能。

深入解釋的話，消費者需要高性價比的產品，過去產業的思維也著重這方面。可是，如果真正要減少整體社會成本的負擔，減少環境的負擔，從產品的製造、運輸到使用，都必需符合前面幾個條件：必須對人類是沒有毒的；對環境的污染很少或者是沒有；同時因為我們的資源有限，希望產品的材料用得很少，甚至讓材料可以循環再利用；還有一個重點，希望它的能源消耗很低，甚至在製程中可以產生能源，這樣就具備了永續性。

 

2. 循環經濟的6R

沈：因此，循環經濟與環保息息相關，我們現在強調六個R。第一個R是Reduction，減量，希望任何一個產品，都減少使用原料的量、能源的量，在各方面減量。

第二個R是Reuse，再使用，很多產品其實功能沒有喪失就被丟棄，或只是喪失部分的功能，還可以修復再使用；例如二手貨，雖然舊了，很多人還是能夠持續再使用。

第三個R是Recycle，就是回收，當產品不能再使用的時候，就變成一般人說的廢棄物，可是經過拆解、還原，取出其中一部分零件或材料再使用的話，它就變成可以「回收再利用」的狀態。

如果是不能回收再利用的狀態，我們則可能需要對它進行能源的回收，稱為Energy Recovery，這是第四個R。現在很多能源是化石燃料，源頭都是有機物，因此舉例來說，以有機物做成的產品，就可能回收為能源，像生質料源的再利用，就是把產品中有機的部分加以燃燒，變成能源。

還有一個大家談得比較少的，和國土規劃很有關係，就是第五個R，稱為Reclamation或 Land Reclamation，國土再造。大家往往忽略了，產業可能產出無機性的、大量的廢棄物，像燒煤的煤渣、煉鋼的爐渣等等。這些東西原本都來自土地，但到了最後，因為它的量大到一個程度，就算可以回收再利用，也沒有那麼大的市場來消化。這時候，最好的一個方法，就是用這些廢棄物進行國土再造。所以我們看到日本、新加坡、荷蘭等國家，都推動填海造島。填海造島成功後，就達成土地的復育，國土的再造，這是第五個R。

這五個R如果做得起來，基本上就沒有廢棄物了，因為最後那個部分很難處理，對不對？它居然變成我們的國土，創造可以再利用的土地。這是第五個R，也是大家常常忽略的。等一下我還會講到，當工業要發展的時候，我們常常缺乏工業用地，要解決這個問題，與國土再造也是息息相關的。

最後，用個具象化的比喻，前五個R就像五個燈泡，如果要做成一組漂亮的吊燈，需要有一個零件把它串起來，這就是第六個R，稱為Redesign，重新設計。我們需要把各種產品或製程，從剛才五個R的角度重新設計，這是未來產業必要的元素。因此新政府提出的五大產業，加上循環經濟與新農業，可能都要從這個角度重新設計、重新規劃，才能做得好。

 

3. 「5+2」中的綠能產業

彭：您提到永續性的產業，其實涉及到環保、能源和化工專業，是否可以舉一些案例來說明？

沈：我想以我正在做的事情為例。在5+2裡面有一個很重要的部分就是綠能，綠能的主要元素包括節能、創能、儲能以及智慧系統，目前最重要的就是節能。以台灣現在的ICT（資通訊）產業為基礎，發展智慧超節能馬達，就是一個例子。馬達的耗電，占了現在全世界用電量的50%，先進國家甚至高達60%到70%，所以馬達節能變得很重要。

而新一代的馬達是智慧化的，把IC放進去進行智慧控制，是直流永磁的馬達，比起傳統馬達可以節省20%到90%的能源，而且用的材料非常少，所以它基本上是一個永續性的產品，節能、省材料又沒有污染。其實台灣有這個條件，供應全世界的馬達，成為一個馬達島，形成智慧超節能馬達的產業鏈，甚至有機會像半導體產業鏈，在全世界居於關鍵地位。

彭：也就是說，永續性的產業要強調無毒、低污染、省材料、省能源、高性價比等要素。不過，假如以智慧超節能馬達為例，要怎麼做到呢？

沈：是，我想任何產業都要朝永續性努力。不過以馬達來說，現在的技術，可以說是一場節能馬達的革命。過去我們是用交流感應式的馬達，現在則把交流電改成直流電，然後用最新的IC晶片運算，來做回饋的控制。這種馬達的原理，與過去完全不同，可以節省很多的材料，像銅線或鋼材等等，質量是傳統馬達的七分之一，體積也非常小。而且它非常節能，所省的電可以是現在AC感應馬達的20%到70%、80%，所以完全符合我們對永續性的要求，

而這樣的產品，也適合在台灣發展。因為我們有IC的技術基礎，也有很好的五金加工的基礎，結合台灣目前的產業聚落，評估我們的優勢與客觀條件，可以考慮把它當做未來的重點之一。因為現在全世界的馬達市場，傳統馬達占了90%，如果可以逐步用新一代的馬達取代它，市場規模很大。比起手機IC市場一年約四十億顆，馬達可以達到每年一百到兩百億顆的銷售量，所以在將來，於節能、環保、永續性產業方面，馬達是一個非常大的機會。

 

4. 台灣的產業聚落

彭：這個節目過去曾經討論過科技產業、基礎產業，以及服務業、零售業等等，對台灣的產業做過全面性的分析。當我們談論台灣產業發展的時候，觀察到一個現象，就是台灣很多的產業都形成聚落。譬如高雄是石化專區，重工業集中在高雄；紡織業雖然分布比較廣，但是說到台南，大家馬上就能聯想到紡織；桃園的印刷電路板（PC Board）地位重要；台中的精密機械、工具機也是如此。

剛才您提到5+2，五大產業包括亞洲矽谷、生技醫療、綠能、智慧機械與國防航太，是否也要考慮聚落的效應？聚落的形成，有些是自然而然，有一些則是人為的，但無論如何，都與國土的規劃、管理、利用有關。我也知道您在環保署署長任內，對很多產業進一步發展的用地規劃，包括環評等等，您都實際參與。是不是可以請您從產業聚落的角度，分析聚落的形成和國土利用之間的連結性？

沈：我想聚落的形成有兩個目的，一個是為了產業的需要，把上下游的供應鏈聚在一起，讓廠商更容易從事這個行業，更有競爭力。另外一個目的，則是透過聚落的形成，使它更容易管理，更容易規劃對污染的控制與公共設施等，而減少對環境的衝擊，提高它的生態效率。

但就5+2來說，既然強調創新、就業與分配，在聚落上跟以前就不太一樣。以前的聚落有相當細的分工，例如五金的、水龍頭的、石化的，但是在新的產業規劃，好比亞洲矽谷，就需要從桃園到新竹、到台中，做更大的區域整合以及跨領域的創新。像生技醫療，就有南港的生技園區、竹北的生醫園區、及台南科技園區，形成不同的聚落。再看國防航太的話，它需要我們在台北的資安產業，加上台中的航太，及高雄的艦艇製造能力，又是一個不同的型態，而且是跨區域、跨領域的整合。所以在新的5+2產業裡面，為了創新，為了發揮更大的效益，也要開發不同型態的聚落連結方式。

彭：剛才您也提到工業區的概念，我們知道台灣有所謂的一般工業區、專業工業區、加工出口區與科學園區，某些區域有歷史因素，像早期設置的加工出口區等。但將來的國土利用與工業發展的關係，特別是現在您提到的5+2產業，有些新的聚落概念，可能要在適當的工業區裡面發展。這些規劃與現有的工業區，有哪些部分可以並行？哪些將來要有一些取捨？如何劃分某些產業，安排它們在特定地區發展呢？

沈：其實從全球的角度看台灣本身，台灣是很小的。以產業聚落來講，當然愈靠近愈好。但是以台灣本身的空間尺度而言，只要做某種程度的規劃，基本上各項資源的交換，從運輸或其他合作的需求來看，距離都不是問題。甚至可以把台灣整體看作一個工業島。

 

5. 工業用地的流失

沈：問題是工業用地的流失，造成發展受限。其實如果按照規劃走，我們的工業用地不算少。新的國土計畫法，把台灣的土地資源分成了國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區以及城鄉發展地區，而所有的產業都在城鄉發展地區裡。包括我們一般的工業園區、加工出口區、科學工業園區、環保科技園區、農業生技園區、以及自由貿易港的園區等，基本上有六大類。把六大類加起來，再加上把都市計畫以及非都市計畫中的丁種用地，工業用地大概占了全部國土面積的1.35%，多達4.8萬公頃。

但是因為很多的因素影響，其實工業用地是不夠用的，其中一個主要原因就是工業用地的流失。很多工業區，因為都市發展後土地價格上漲等因素，民眾或地方政府可能逼著工廠停工，想把土地重劃後另作他用。像我們最近看到台化廠，就是為了都市發展的需要，而逼著它停工停業。也有工廠本身為了取得更好的地價，它自己停工停業遷走，讓土地變成都市計畫用地，這些都會造成工業用地的流失，使得工業用地不夠用。

此外，還有區域分配不平衡的問題。南部的閒置工業區很多，北部不夠用，閒置工業區又沒有人去媒合。再加上環評的困境以及土地徵收的困難，使得我們工業發展的用地，面臨將來產業的需要，確實遭遇很大的困難。

除了工業區的用地之外，我們還有很多違章工廠，這些才真正造成我們環境的大問題。在這方面，即使我們的國土規劃做得再好，當執法系統沒有做好的時候，還是解決不了，而且會真正地對環境造成衝擊。

 

6. 環評有其貢獻，慎防走火入魔

彭：您剛才談到工業發展與國土計畫法的相關性，根據您過去在環保署長任內，參與國土計畫與工業區的評估，能不能分享一下您的經驗？

沈：在一個新的園區或新的工廠要擴建的時候，它要經過環境影響評估的程序，環保署當時的任務重點，就是進行環評。環評基本上是為了保護環境做預防性的思考，一開始就把必要措施放進建廠計畫，或園區開闢的計畫裡面。因此，環評制度當然有實際上的必要性。

但是走到後來，我們形容它是走火入魔了。主要原因是，我們從美國或者先進國家學習，把環評制度移植過來的時候，對它最重要的精神確實誤會了。關鍵就是，我們把環評當做「不許可」工業開發的否決權，結果完全失去了原來環評的精神與意義。

彭：所以是不是讓一般人以為，環評反而妨礙了工業發展？

沈：其實保護環境它是做到了。但是說到要兼顧工業發展，它確實造成了相當的影響與干擾。

彭：但是對於我們國土全面性的管理與利用，環評還是有正面的價值。

沈：我想是相當正面。但是兼顧環境與工業兩方面的需要，環評制度應該可以做一些調整。

彭：我們今天非常高興邀請到前環保署沈世宏署長，來討論新的經濟發展模式，提出對台灣產業聚落的解析。下個禮拜還要繼續邀請沈署長，針對產業發展與國土的管理、利用，更進一步討論。我們下個禮拜再會！
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