這一季探討國土規劃，主持人彭宗平校長請了好幾位部長級的官員，與城鄉風貌的專家，探討國土規劃的法令與執行層面。我們也請了學術與實務兼備的政治學者，面對政治，探討國土政策執行的實際困難。

感慨的是，即使是相當高層級的官員，對於這個領域都往往「有志難伸」。國土規劃與政策執行，面對地方政治的盤根錯節，確實面臨巨大的挑戰！然而，我們仍在法令制度的改善上，看到了一線曙光。也期待民眾一起來關心我們的國土，藉由所有專家都強調的「公眾參與」，促使我們的國會、政黨與中央和地方政府，能夠有所改變！

I Care. I Can. I Change! 請聽彭宗平校長總結本季來賓的見解，為台灣國土的未來，提出追求永續的建言。

 

1. 從人口與資源的分布著手

製作人李知昂（以下簡稱李）：

在這一季的最後一集，知昂很榮幸繼續以製作人的身分，跟主持人彭宗平校長一起總結國土規劃的結語。這一季我們從國土管理、利用與防災，談到城鄉風貌與都市更新，又談了國土規劃與農業、工業的關係，最後我們談到國土規劃與行政區劃，當然也包括我們在政治上，未來如何追求一個更好的方案。

我們是不是先從國土的管理、利用與防災開始回顧？因為我們知道這個系列一開始，您邀請到前內政部長李鴻源教授，從國土計畫法、國土管理整體的概念上，都做了一些很重要的分享。

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

李教授和一般的學者，經歷不太一樣。他是台大土木系的教授，專長是水利工程，但他曾經擔任過台北縣的副縣長，擔任過台灣省水利處處長，也擔任過公共工程會的主委以及內政部長，所以他是以相當的高度來看國土計畫法的規劃與實施。

首先他提到「土地容受率」的概念，也就是說，國土計畫應當先決定人口和資源的分布，然後再決定工業、商業、農業怎麼樣來發展，以及都市的建構。他也提到，國土計畫法雖然已經立了法，但是未來施行細則的訂定非常重要。一個比較合理的做法應當是建立資料庫，經過資料探勘之後，建立決策系統與行動方案，最後做預算分配。這才是一個比較有學理根據，能夠真正落實國土規劃功能的作法。所以，假如在國土的管理與利用，能夠考慮到土地的容受率，考慮到國土計畫法施行細則的訂定的話，我們在土地的利用，應當還是有相當的機會可以做得更好。

 

2. 防災！國土規劃的重大議題

李：好像在防災這方面，李部長也深入談了很多。

彭：我們談了兩個很重要的概念，也是李部長常常在談的。第一，就是「災害潛勢圖」，源自他擔任內政部長之後，從經濟部水利署拿到淹水潛勢圖，又從經濟部的中央地調局拿到山坡地的災害潛勢分析，然後從農委會的水保局拿到土石流的風險評估，他請營建署的同仁把這三張潛勢圖重新疊在一起，就變成一份災害潛勢圖，可以預估台灣任何一個地方可能發生災害的情況。這份資料對都市的發展，甚至城鄉的發展都非常重要，是真正有依據的參考。

第二，他提到防災型的都更。所謂防災型的都更，主要是基於災害潛勢圖，對於風險高的住宅區，怎麼樣透過都更的手段把可能的災害降到最低。他舉的例子是台北吳興街，假如由政府來操作的話，可以花比較少的錢，甚至不花錢，就達到防災型都更的效果，同時又可以提供一部分社會住宅，並把房價壓低。所以他很明確地認為，像台北市這種地方，對於防災型的都更，政府應當要好好考慮。

他也提到了「海綿城市」的概念。未來因為氣候變遷的關係，不但台灣的水資源會受到影響，還會造成土石流等等，每一個地方都可能遭受到無法預想的災害。所以我們需要建構海綿城市來因應，包括如何建構一個城市，讓它具有透水性、吸水性跟保水性，是將來應當要考慮的方向。

不過，以他做過這麼多職位的經驗，他一直覺得，中央與地方如何協力進行國土規劃，怎麼樣訂政策，怎麼樣執行與分工，還有經費、專業人力如何調配等，都是很重要的。當然他也覺得，在諸多政治考量下，政府很難做長遠的規劃，而國土計畫卻特別需要考量長遠的發展。所以他也常常呼籲，提出怎麼讓政府變得更聰明，期望為我們的子孫、為台灣的永續發展，描繪並建構出一個更好的前景。

 

3. 公共參與，開創城鄉未來

李：接著您邀請到知名建築師謝英俊先生，分享城鄉風貌與都市更新。我們知道謝建築師是一位很特別的人物，他和團隊曾經帶領災區的民眾、原住民甚至國際難民一起蓋房子，所以他的觀點也非常特別。

彭：謝建築師一直強調建築的在地化，採用在地的材料、在地的工法，更關心在地環境的永續。幫助災區和難民的時候，他提了一個概念就是「協力造屋」，讓大家一起來參與。所以，談到城鄉風貌與都市更新，他也一直圍繞著「共同參與」的概念來談。

譬如說城鄉風貌，很有意思的是，他說你要先決定怎麼生活，才能決定營構何等的風貌。他又提到，城鄉風貌一定要強調在地性，要求全民參與，包括整個建築營造的過程，區域計畫的變更等等都要全民參與，他覺得才可以持久。當然城鄉風貌的建構需要長時間的積累與醞釀，才可能實現某些理想。另外，他也特別提到，城鄉風貌的營造，需要中小企業與社區結合，因為台灣的企業基本上是以中小企業為主，這些企業影響了城鄉居民的生活型態，自然需要與社區結合，來營造城鄉的風貌。

第二，他提到農村也可能與小型工業區結合，因為在農村裡頭，也需要帶進新的資源。如果能夠把生活、生產與生態結合，並且避免工業污染，應當能建構城鄉風貌的美好願景。

李：在都市更新這方面呢？

彭：謝建築師的意見更強烈，他首先提到，都市更新絕對不是把老房子拆掉變成新房子而已。

他覺得都市更新一定要掌握一個重點，就是從公共利益來出發，凝聚社區的共識，而且政府要發揮公權力，把權力、預算下放到社區，透過社區營造來執行公共事務，才可能把都市更新做好。所以他認為都市更新最重要的關鍵，還是有賴民眾的參與，民眾對於社區建立了社區意識，很多事情就可以透過社區的平台來討論，得到共識，發展出優美的社區，然後再推及整個都市的更新。總結來看，謝建築師的哲學，重點有二：一個就是在地化，另一個就是需要民眾的參與，才能夠把都市更新、城鄉風貌做好。

 

4. 長青春痘的農地

李：在國土規劃與農業這方面，您邀請到農委會的前主委彭作奎分享，他持續關切台灣的農業發展，也提到如果要保護優良的農地，在國土計畫法通過的現在，接下來的6年是重要關鍵。

彭：對，彭主委真的是先天下之憂而憂，從農委會主委卸任之後，持續關懷台灣的農業發展。一方面，台灣的糧食自給率只有34%；另一方面，在民國89年農發條例修正之後，因為允許在農地上蓋農舍，加上地方政府對區域計畫法執行不力，我們已經流失了15%到16%的優良農地。

如果要維持台灣的糧食自給率，真正達到農地農用的目標，我們對農地現況和農業發展一定要持續關心。國土計畫法雖然已經通過，但是就像前面談到的，它的施行細則還沒有下來，預定在6年之內要訂定，其中包括21個子法。

而將來的農業發展地區分成三類，第一是優良農業區，第二是一般農業區，第三是可釋出的農地。優良農地只有22到24萬公頃，而我們要有相當的糧食自給率的話，至少要有74、75萬公頃左右，所以，一般農業區也必須好好地規劃並掌握。

至於可釋出的農地，在將來地方政府訂定農地使用區分的時候，是一塊大餅。所以彭主委認為，未來農業發展地區與鄉村發展地區的劃分，是關鍵中的關鍵。土地編定的權限在地方政府，但是地方政府又受到地方政治生態很大的影響，假如沒有做好，我們保命的74萬公頃農地可能就沒有辦法保住，這是他很憂心的地方。我們中國人講民以食為天，但是大家又知道有土斯有財，其間的平衡點真的要妥善地拿捏。彭主委也提到他一定會持續關心這個議題。

李：換句話說，就是當國家遇到緊急危難的時候，外界的糧食來源如果中斷，我們至少需要這些土地來供應島內民眾所需要的糧食，等於是我們性命攸關的關鍵。

彭：對，不僅彭主委提這件事情，我們在2016年年初邀請了農委會前主委陳武雄，他也特別關心這個問題。可見這議題備受專業人士的關切。

 

5. 國土規劃、工業與環保息息相關

李：談了農業，接著一定要談工業，因為工業的用地跟農業息息相關。我們知道台灣的工業用地流失，工廠要蓋在哪些土地上，往往受到都市發展所影響，比如都市要某一塊土地，可能就不想讓工廠在這邊發展。但在同時，工廠也去侵占農地，甚至是優良的農地。這個議題不只和工業發展有關，和環境的保護也有關係。所以，您特別邀請到環保署前署長，本身也是化工博士的沈世宏署長來分享是嗎？

彭：對。雖然沈署長的職務一直在環保領域，但是他本身具備化工專業，對於整體工業的發展和土地的使用，也持續地關心。他首先提到，工業用地雖然占了台灣總面積的1.36%，但是工業用地與農業用地常常重疊在一起，住宅區與工業區也往往重疊在一起，這些都是台灣整體發展所衍生出來的現象。

第一，他提到工業用地也在流失中，因為土地可能被移作他用，還有些工廠停業遷出，然後變成都市計畫用地。所以工業用地本身也在流失。第二，某些工業區當初可能不是設在最適當的地點，所以工業區也有閒置的狀況。

但是他覺得最大的問題反而是違章工廠。違章工廠家數大概占台灣總工廠的一半，而且占用了很多的優良農地。因為歷史背景的因素，現在政府認為已經沒有辦法導正了，考慮所謂的「就地合法化」。可是工廠占用優良的農地，已經造成了土地的污染、水的污染、環境的污染等等，必須要重新再來整理。也就是說就地合法化之後，必須建立良好的輔導措施。

另外，對於違章工廠周邊的公共設施，應當再加以改善，也要建構一些綠地作為緩衝。而且一旦就地合法化之後，政府反而要伸張公權力，未來有不法的事件就要嚴格執法。這是在工業用地整個發展過程中的一些現象，以及將來政府處理的方式。

李：署長跟您對談的過程當中，好像也很關心一個議題就是環評，因為在台灣，環境評估對於工業發展的影響是非常大的。

彭：對，他甚至用「走火入魔」四個字來形容最近環評實施的結果。當初引進國外的環評制度，是希望對台灣的永續發展有好處，可是反而演變成環評委員會具有否決權，它可以決定Yes和No，這對於產業的發展來講並不是正面的。

所以署長覺得比較好的方式，環評委員會的成員最好由四方推薦，除了政府的推薦代表以外，應當納入環保的團體、地方的民眾，還有開發的單位，一起來推薦。環評的功能應該是在發掘證據與提出事實，決策應當由政府來做決定。環評假如能夠用這個方式來進行，可能可以修正目前環評所引起的負面影響和副作用。

 

6. 國土規劃離不開政治

李：談到這個系列最後一位來賓，我覺得是為國土規劃遇到的許多困難找一個答案。因為我們發現國土規劃許多問題的癥結都在地方政治。探索真相、追求永續，不能逃避政治，為了討論政治跟國土規劃的關係，當然也包括討論行政區域劃分，您邀請到哪一位最合適的專家呢？

彭：我們很榮幸邀請到台大的前副校長，也是社會科學院的前院長趙永茂教授來談行政區域劃分和國土規劃的連結。趙教授的經歷很特別，他本身研究地方派系、黑金政治，對地方治理、府際關係很熟；他也擔任過五都合併升格審查委員會的主席，甚至擔任行政院公投委員會的主委。從他參與這麼多政府運作的經驗，來談行政區域劃分與國土計畫，是很適當的。

趙教授一再強調，國土計畫法是一個高位的法。國土計畫應當要有多元發展的願景，就是兼顧到平衡與永續，不僅要談到台灣的經濟與產業的發展，一定要兼顧到文化、環境、保育、糧食安全、國土保安、水資源保護等等，整個合起來才形成多元發展，國土計畫應該要達到這個目的。

他特別提到一個很有趣的例子，譬如說台灣的海洋和離島文化，價值非常高，但假如只談經濟發展與產業價值，它就可能被忽略；海洋和離島文化又往往遠在偏鄉地區，不在都市地區，受到的關注也少。所以他一再強調，要兼顧各方面發展的需要，達到多元的發展。他也談到中央跟地方的協作，城鄉的合作，才是國土計畫法的精髓。

李：那麼，未來多元發展的願景，要如何去落實？甚至目前已經有很多弊端，比如說像清境農場這種情況，未來要怎麼樣遏止弊端的產生？

彭：趙教授提出了四點看法，他第一個覺得政黨要有反省的機制與能力。像您剛才提到清境農場這個案子，有時候中央對地方也沒辦法節制，所以要透過政黨的反省，規範政黨的議員和地方的主管機關，在推動都市和區域計畫的時候，應當有所分際，應當以國家的永續發展為目標。

第二，他覺得一定要有透明的公民參與，包括專業人士與團體的參與，把整個程序透明化之後，就能夠減少弊端。第三，他還是強調中央和地方協同發展，都會區應該思考如何帶動鄉村。第四，他覺得在必要的時候，應當要有司法或準司法的救濟途徑，幫助政府有效施行公權力，來抑制地方政府的不作為，甚至糾正地方政府的錯誤作為。

 

7. 結論：長程規劃，橫向協調

李：：知昂要跟校長與所有聽眾們報告，國土規劃這個系列在臉書上引發了不少的討論，以李鴻源部長的文章為例，有一萬多人去關心、去閱讀，超過八百人按讚。不過，當然不是所有的民眾都按讚贊成，也有一些不同的意見。例如有民眾就懷疑，為什麼在李部長執政的時候沒有辦法把事情做好？其實知昂的感觸蠻深的，要為國土做一點事，阻力真的非常大。這個系列訪問下來，我們觀察，其實李鴻源部長、彭作奎主委等，可以說不用等到政黨輪替，就已經離開了他們的職位。事實上，政府在國土規劃方面真的面臨龐大的壓力。校長您覺得台灣的希望在哪裡？有什麼樣整體的建議嗎？

彭：我們這一季所邀請的來賓，大部分在政府擔任過高階的官員，包括李部長、彭主委，還有沈署長，都等於是部長級的。他們在這麼高的位置，還是有一些「壯志難伸」，我想可能跟台灣這幾年來民主政治的發展有相當大的關係。

首先，談到民主政治我們就會提到，政治往往涉及利益的角力與制衡。第二，執政的政黨它也有保衛政權的壓力，所以它考慮的原則有時候跟人民、專家的期待會不同。第三，是台灣這幾年來民粹當道，加上媒體不負責任的錯誤或扭曲報導，常常也會影響到政府的施政。

第四，我總覺得在政府的運作裡頭，有所謂的本位主義，所以政府的橫向協調常常沒有辦法建立共識，花了更多的時間、更多的力氣，卻未必有好的結果。第五，跟西方的政府比起來，我們政府的長程規劃能力好像也不足，所以常常挖東牆補西牆，挖洞補洞。看到我們的馬路常常在挖就知道了。

所以李鴻源部長也常常感嘆，很多事情可能我們要借助智庫、借助專家，讓政策的發展與擬定有永續性。當然從現況來看，我們的事務官制度可能也沒有發揮功能，雖然政黨有輪替或是政權的考量，但是事務官因為在這個位置上，他了解他的業務，也知道怎麼走才是正確的方向，因此讓事務官發揮功能是個重點。另外，就是要靠法律的制約，才有可能把這些事情辦好。

談到政治，我們雖然是外行人。可是我覺得從大我走到小我，在我們自己有限的範圍裡頭，還是要盡自己的力來積極參與，這也是我們要做這個節目的原因。我個人覺得，國土規劃真的是攸關台灣的永續發展，所以把這個議題拋出來。我們也邀請了一些重量級的貴賓來分享，雖然不見得能夠解決所有的問題，但是我們把這些問題呈現出來，讓大家一起來反思、討論，希望能夠匯聚共識，為未來台灣的永續發展盡一分力量。

李：這一集節目是2016年的最後一集，我們兩年來探討了八個主題，接下來往什麼方向進行呢？

彭：在未來一年規劃了四個主題，第一個是健康與醫療，第二個是社會現象與變遷，第三是兩岸關係，最後是邁向先進文明的國家。希望我們對這四個主題能夠做很好的闡釋。也預祝大家新年快樂，明年會更好。