上路初期，ETC車道很少人用，人工收費車道卻開始塞車？ 民間業者的壓力說不出……ETC案累積虧損一度達到34億？ 今天看來，ETC已經相當成熟，超過94％的普及率與穩定的系統，讓東南亞、中亞國家都感興趣，有外銷的潛力。然而在上路初期，也曾經遇到很大的困難與壓力。即使長期來看是便利的，對民間業者而言也存在獲利模式，但初期民眾還沒有養成使用習慣，需要跨過艱難的關卡。其實，這也是民間參與公共建設許多案例的寫照。 成功的BOT，需要哪些條件的配合？哪些案子比較適合BOT？請聽遠通電收總經理張永昌，分享公共建設的民間參與。

引言： 主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是公共建設，涵蓋的議題包括電力、水資源、智慧城市、交通建設及民間參與公共建設等。上個禮拜我們很榮幸邀請到遠通電收ETC的張永昌總經理，來討論民間參與公共建設的議題。他說明了國內外重要的BOT案例，也分享了ETC的成功經驗。這個禮拜繼續請張總經理，談未來如何更擴大推動民間參與公共建設。總經理，歡迎您再到我們節目來。 來賓張永昌總經理（以下簡稱張）：謝謝，各位聽眾大家好。 彭：張總經理具有國際企業管理的博士學位，曾經在陽明海運公司服務21年，擔任資訊長以及財務長。1999年，轉任到遠傳電信擔任副總經理兼技術長，2004年轉任遠通電收的總經理，負責籌組高速公路電子收費參與得標、以及得標後的經營團隊，引進ETC以及RFID技術，成功建置了台灣的高速公路電子收費系統，並在國際上獲獎，創造政府、企業以及大眾的三贏。

1. ETC成功的因素 彭：總經理您上個禮拜提到ETC的成功經驗，我相信這樣的經驗，背後一定有一些原因。您是否可以整理這些成功因素，與聽眾朋友分享一下？ 張：是。由於ETC是一個全民性的公共服務，它所面對的挑戰幾乎是全方位的，它不止是一個技術問題，也不止是營運的問題，還有公共溝通的問題，甚至有些法規、法律的問題，全方位都必須處理。我們很幸運，在大家的努力之下，能夠走到今天，背後有哪些因素呢？我想有幾點值得向各位報告。

第一個部分，我們可以從政府的角度看。因為BOT裡面最關鍵的一個角色就是政府。政府對於它所推動的政策，是否能夠堅持，就是一個很重要的因素。我們都知道，ETC在建設過程裡面，歷經民眾對費用的爭議。OBU為什麼要轉為eTag？就是因為太貴啊！民眾覺得自己不常上高速公路，為什麼一定要買OBU呢？這個爭議，是一個很大的挑戰，造成大家接受度不高。直到改成eTag才明顯改善。 　　同時，最辛苦的就是上路初期，電子收費車道對人工車道的排擠。我們知道全面電子收費之後，對紓解交通壅塞會有幫助，但剛開始不是這樣。在當時，使用率不高的電子收費車道，反而造成其他的車道塞車，這種困難幾乎是排山倒海的一個挑戰！

而且用路人對於新的服務、新的技術也不熟悉，一項服務要面對全民的應用，衍生的問題太多太多了，幾乎是全方位的。在問題這麼多的情況下，如果政府不能夠擁抱自己的政策，擁抱自己的目標，一一地去克服，ETC肯定早就不存在了。所以，我覺得政府對自己政策、建設的堅持，應該是成功最重要的一個關鍵因素。

第二個部分再談談民間，各位知道，遠東集團徐董事長在OBU發展受限的時候，也做了很多心態的轉變，敢讓我們放手去做，去面對全面系統改變的風險。同時在計程收費的時候，我們的累計虧損已經達到34億了，董事長還支持增資，又投資了20幾億，讓我們全面進行eTag計程收費的建置與營運工作。

可見，民間廠商接了BOT案以後，所面對的問題，很多也是始料未及的。所以民間企業必須要一本初衷，本於對公共建設、對全民服務的熱忱，繼續堅持執行專案，這也是另一個蠻關鍵的因素。 彭：是。 張：第三點是關於技術，也關乎政府與民間企業的協調，這是建置BOT最關鍵的問題。我一再強調，公共建設的計畫長達三十年、四十年，除了很多經濟變化因素無法預測以外，技術的改變也太大了。所以，合約裡面如果無法允許在技術上進行調校，容許在技術上改變的空間，BOT案往往是不可能成功的。

我們當初在OBU轉為eTag的時候，很多人對我說，哎呀，你怎麼可以改變？面對很多這類的挑戰。所幸，在高速公路局和我們的合約中，當初就設計了一個很關鍵的條款，就是在未來，如果廠商能夠選到好的技術，而且民眾的使用權不會受影響，政府檢測的標準可以達成的話，容許在技術上變通。就是因為有這個調整的空間，我們才有機會把eTag引進台灣。所以這一點，是任何BOT案要成功，一個非常重要的關鍵。

另外一點，也值得向各位報告。就是在BOT案，政府的角色要明確。既然政府把經營管理交給民間，它要抓的是什麼？就是抓住KPI（關鍵績效指標），但在其他方面不過度干涉，這也是成功的關鍵因素。比方我們的可收費成功率，我們的增設率，根據合約，民間業者非辦到不可；但其餘的部分，就放手讓民間去做。我們和政府的合作關係裡面，也是嚴守這個分際。高公局認為，業者只要把收費做好，不准漏一毛錢，其他就放手讓業者去做。ETC今天能走到這邊，我覺得以上幾點都是背後的關鍵因素，值得和大家分享。 彭：確實，第一個是政府，必須要能夠堅守它的政策，而且遵守合約。第二個，是企業要有長久經營的堅持。第三個當然就是技術的彈性，讓技術到位，才可能把ETC做成。

2. 成功BOT案例如何擴展？ 彭：現在技術已經到位了，民眾接受度也高，政府也對你們有了信任，那麼，像ETC這類成功的案例，將來有沒有可能再擴展到其他相關的公共建設？ 張：現在ETC在台灣，相對於國外最大的一個差別，就是國外的電子收費，大多普及率有限。嚴格說起來，他們都是路段、橋樑段、區段的收費，所以它的應用面，對全國來講，可能只是10%、20%。可是我們台灣的兩條高速公路，是整個台灣的動脈與靜脈，整個建置起來，就可以達到極高的技術普及率。今天eTag的普及率已經達到94%，換句話說，對於全台灣所有的車輛，94%都裝設了，可說達成了科技從業人員的夢想。

今天，這套技術不只在高速公路上，讓我們很順利地做計程收費，民眾走到家裡，回到社區，甚至可以利用eTag來幫他開門。到了停車場，可以用eTag幫他繳費，也可能應用在路邊停車。對於社區，可以利用eTag，來做社區的交通控制、交通管理。對於國家，甚至整個交通規劃都可以把它當作一個偵測設備來運用。這樣的話，eTag對智慧交通、智慧城市的應用，就變成一個很重要的infrastructure（基礎建設）了。 彭：所以智慧收費系統不單單適用在高速公路，在其他的道路、停車，還有家裡的車庫等等，都是用得上的。 張：是的，這就是我們所謂重要公共建設的衍生發展，也是帶動台灣未來智慧應用上，另外一個很重要的觀念。 彭：所以你們要向其他的停車場收費囉？ 張：並沒有，ETC只是提供一個平台。停車場的業者還是原來的業者，或原來的系統開發商，ETC只是為智慧產業提供一個基礎，建置一個平台以後，所有的廠商可以在這個平台上一起來開發。最近大家最希望看到的，就是智慧產業的發展，我們也寄望在台灣eTag的高度普及化，有機會幫助台灣，在未來變成智慧產業的一個facilitator（促進者），在台灣誕生許多智慧產業的服務商，甚至讓台灣的業界，扮演智慧產業引進者、促動者的角色。 彭：好像也不單單是在台灣，據我了解，你們整個技術平台，還打算外銷到國外是嗎？ 張：目前台灣的ETC系統，因為是全國性的，而且已經相當穩健地進行營運，所以東南亞各國到台灣來考察以後，都把台灣現在的ETC系統設計，列為他們2020年到2022年的國家目標。換句話說，他們現在雖然還在起步的階段，但是長遠來講，他們都認為，2022年以後，本國要跟台灣一樣進行高速公路電子收費。

所以他們一再地來台灣看，或者請我們做顧問，去協助他們建置、營運等等。現在都已經開始了，已經簽約執行中的包括越南、哈薩克、菲律賓、甚至馬來西亞等等，都已經在進行。所以往後我們台灣的ETC電子收費這個項目，可能會變成東南亞各國的主流設計。

3. 適合民間參與的公共建設 彭：這方面真的要非常恭喜你們。另外，從ETC成功的經驗，您是不是也可以來談，未來適合民間參與的公共建設有哪些項目或方向？ 張：我覺得最重要的還是business與commercial，就是能否商業化、商品化。我剛剛談過政府有權、有資源，但它可能沒有財力、或沒有管理的彈性，所以才想引進民間來做。但民間業者需要獲利才能生存，所以BOT案必須是有能力產生自償性的案子。比方說遊憩事業、文化事業，事業本身必須可以產生revenue（收入），產生一個業務模式。 彭：是。 張：存在業務模式的情況下，才適合做BOT案。如果純屬公共服務的話，可能就不見得適合做BOT。比方說我們做交通管理，純屬於一個公眾服務，民眾不太可能說，你來管理我的交通，我會付你錢，這類服務就不適合做BOT。不過，在未來的智慧交通，或IoT物聯網的發展應用上，倒是可能發現BOT的切入點。 彭：您剛剛提到文教、觀光、遊憩設施，或運動設施等等，可能適用BOT。是不是還有其他的部分，特別是需要高度技術創新的產業，比如醫院，是不是也適合？ 張：只要能夠想出一個能獲利的業務模式就可以。因為我們做科技、做任何的發展創新，最難的就是找到business model（商業模式）。即使有了商業模式，裡面又有一大堆的風險，所以創業非常困難。因此，對於公共建設，只要把風險做適當的管理，然後又有能獲利的業務模式，都會很有吸引力。像醫院就是一個非常好的標的，既需要創新，又需要科技與財務專業，也有業務模式。如果由政府和民間合作，的確是非常適合做BOT的案子。 彭：我們在前兩週和華航的何煖軒董事長談交通建設，他也曾經提過，包括機場設施、航空站，甚至其他某些交通設施，也有採用BOT方式的空間。

4. BOT案所需的配合條件 彭：我們知道BOT案的成功，需要很多的因素來配合，包括政府、民間、企業，都扮演不同的角色。總經理是不是能更進一步，更宏觀、全面地論述，一個成功的BOT案應該如何進行？需要哪些條件的配合？ 張：謝謝。過去十幾年來，我們推動ETC的BOT案，確實遭遇到全方位的挑戰和困難。未來如何幫助政府來推動成功的BOT案，可以從幾個角度向各位報告。 第一個部分，我覺得在方案的設計上或心態上，政府都必須堅守PPP：public、private、partnership，就是公私協力的原則。所謂partnership，既然彼此是伙伴，就不是我管你、你管我。平常政府的角色就是管理，但到了BOT案，如果政府還是因襲舊的習慣，認為業者來接我的案子，我就是要管你，就完全違反了伙伴關係的精神。所謂伙伴關係，就是基於政府有需要，民間有能量，大家一起坐下來想辦法，一起合作找答案，來把事情做對。如果以這個精神來做，就已經成功一半了。

第二個部分，我一再地向各位報告過。BOT的合約，短則二十年，長則三十年、五十年，太多事情沒有人能夠預料。所以隨著技術、社會環境的改變，在政府、民間以及廠商三贏的前提下，合約應該不是「不可更動」的一個條件。我們應該找出對政府、民眾、企業界三贏的方案，容許做一些調整。如果能夠這樣做，未來的BOT案就比較有成功的空間。

比方說國外的英法海底隧道，當初把特許期延長，就是一個最典型的例子，由英法政府與民間共同來分擔風險，讓營運能夠繼續，現在變成全球都非常仰慕的海底隧道營運模式。像我們台灣高鐵、高雄捷運，同樣也做過一些調整。雖然ETC並沒有到調整合約的程度，但我們也是從別的方向去找到答案。

第三個部分，BOT的重點其實是在科技的創新與發展。但是現在公務員在執行BOT的過程裡面，常常一不小心，就被人家質疑是不是圖利廠商。如果常常受到這樣的質疑，恐怕沒有一個政府官員願意參與BOT案。所以在未來，如果要成功推動BOT，我們必須營造一個讓公務員勇於任事、勇於接受創新的法規環境。

5. 風險分攤與第三方仲裁 張：此外，我們知道BOT的時間都很長，公共建設的時程那麼長，經濟環境又看不準，所以這裡面有太多太多的風險，大家是不知道的。因此，風險成本不能百分之百叫民間公司全部吞下去，政府與民間必須建立一個風險分攤的機制。

所謂風險分攤，就是不能說民間業者做了以後，全部都由業者承擔風險，政府全部零風險，這樣的話，也不會有人有興趣來做。

另外有一個作業面的建議，就是現在對於合約，當政府與民間有爭議的時候，都有一個協調委員會，或者是仲裁的制度。我們也希望鼓勵未來BOT的主辦單位，能夠充分地利用這個機制，尊重協調委員會的結論，與仲裁的結果，大家就照著這個結果來做事。

有的時候，政府可能會比較保守一點，覺得這樣可能對我保障不夠，最好把這個案子再送到法院去，經過三審定讞以後再來做。這個觀念不能說錯誤，可是對BOT案的推動，卻緩不濟急。一件事情如果等到五年以後定讞，已經失去了處理的契機，就不是企業經營的觀念，恐怕不利於BOT案的成功。 彭：我想請教，您剛剛講到協調委員會或是商務仲裁解決的機制，一定要靠第三方的公證人士。目前已經有這樣的機制嗎？ 張：是，現在所有的BOT案，都有這個機制。而且這個機制，都是由客觀而公正的第三方，邀請外部的學者、專家成立一個委員會，到委員會裡面來協商、仲裁，進行所有的協調。 彭：這些委員的人選是怎麼產生的？ 張：因為BOT是公私合營的關係，會由政府推薦一些委員，民間推薦一些委員，再共推一位主任委員。 彭：我覺得您講的這點非常重要，如果凡事要訴諸法律的話，大概緩不濟急，也解決不了問題。而且很多東西做到一半，要收攤也無法收攤，還是得走下去，所以仲裁機制確實很重要。除此之外，好像還有更重要的事情是嗎？ 張：是。最近我們看到蠻多BOT的過程，大家都不好意思講，民間業者多少有點叫苦連天，大家聽到BOT好像都覺得很可怕，都要跑掉。其實業者最希望的，就是主辦單位能夠掌握前面提的幾項原則來進行。當然因為公共建設的特色是公共服務，是對民眾的服務，所以這裡面難免有許多政治的考量，會不斷地出現。

如果是為了讓民眾享有更好的服務，而且是在公正的條件下要求，我們的確應該想盡一切辦法完成。可是有些時候，如果說從某個角度做政治思考，可能就會加重民間企業的負擔，付出很多當初想像不到的成本。甚至更嚴苛的，就會牽涉到工作規格的變更。變更以後，民間廠商可能面臨虧損，但民間業者動輒投資幾百億，又很難一句話說要放棄，在那邊進也不是，退也不是，可說進退失據。如果發生這種情況，會讓民間的廠商，對BOT產生很大的信心危機。

所以我認為，在PPP與公私和諧的精神下，為了達到政府的目標，為民眾謀取最高的福利，在合理的商業條件下，應該藉由透明公平的機制來協商，我覺得這是BOT成功的重要關鍵。 彭：最近我們看到某些BOT案受到一些波折，可能來自於兩方，一個是行政單位本身，因為台灣的選舉，產生新的主管機關，他們可能對舊主管機關的決策，表示要重新思考，所以就衍生出一些問題。

另外也是因為台灣的民粹，這個風氣說實話是不可長，但是像立法機構或是議會，常常挾民意要求某些BOT案要修改，甚至要求停止，這點對民間來講，對企業來講，確實是蠻大的打擊。所以BOT案好像也是民主與法治在拉鋸，就像拔河的中間點，確實是有很多困難。

6. 智慧化的公共建設 彭：最後，除了剛才您提到讓BOT案成功，所需要的一些策略與作法之外，我個人的觀察是，ETC本身就是一個smart（智慧化）的產物。我們這個節目談到現在，不管談科技產業，談基礎產業，談服務業，幾乎都要有智慧化的元素。在公共建設的議題我們也發現，談到智慧城市、交通建設，甚至連將來的電與水的管理，都需要智慧化，ETC也是智慧化的一個成功案例。您能不能從這邊再跟我們衍伸一下，這樣一個成功的案例，在將來的智慧政府、智慧城市、智慧交通、智慧運輸等方面，怎麼樣來運用？ 張：台灣的ETC，在去年的智慧運輸年會得到產業成就獎，主要得獎的理由，就是因為它不只是電子收費，還能協助政府推動智慧交通，以及智慧城市的發展。比方說我們現在幾乎所有的車子，都有一個eTag，它本身就是一個識別系統，可以作為智慧交通、智慧城市一個最重要的基礎。

講到智慧交通很廣泛，怎麼落實呢？隨著eTag發展個人化應用，裝設eTag的車子將能夠達到個人化的服務，甚至行動支付。比方說，車子只要開過停車場，一進一出，就自動幫你把錢扣掉，也不需要停下來刷卡。這個對民眾來講，馬上就是一個有感的服務。更重要的一點是，這項服務不需要增加什麼設備，因為eTag已經在民眾的車上了。對所有停車場的業者，只是一個創新，只是一個改變，也不會影響它的生態，只是我們提供了一個新的可能，讓他做停車服務的時候，為民眾服務的時候，達到更高的效益。呼應公共建設的主題，eTag就變成是一項重要的交通基礎建設。 彭：所以eTag本身就是智慧服務的一環，也是推動智慧城市非常重要的一個項目。 張：是的。 彭：我們今天非常高興能夠邀請到遠通電收ETC的張永昌總經理，來這裡跟大家分享ETC的成功經驗，以及未來如何以eTag為基礎，擴大推動智慧交通、智慧城市。我們這一季公共建設就談到這裡，下個禮拜同一時間，我會和製作人李知昂一起做這個主題的總結。《台灣的明天，明天的台灣》，我們下週再會。