從英法海底隧道、香港東區過港隧道、到馬來西亞、越南、印尼、菲律賓、印度的高速公路工程……因為公部門預算有限，全球許多重大公共建設都採取BOT模式，促進民間參與。 但舉例來說，原為大型BOT案的台灣高鐵，經過減資與財改，已經不能算是嚴格定義上的BOT。BOT在台灣，好像遭遇許多困難。然而事實上，BOT可能遇到的風險，舉世皆然，就連英法海底隧道，也曾面臨營運失敗的危機！他們如何突破？ 請聽遠通電收總經理張永昌，就國際案例與ETC案的經驗，分享公共建設的民間參與。

引言： 主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是公共建設，涵蓋的議題包括電力、水資源、智慧城市、交通建設及民間參與公共建設等議題。前面幾場的討論，我們觸及到一些公共建設的項目，包括電、水、智慧城市及交通。但今天我們要轉移到另外一類的議題，就是民間如何參與公共建設。在本季的導言中，我們就曾經提過，政府的固定支出逐年增加，財政負擔加重，能夠支應公共建設的經費有限，需要民間的參與，因此制訂了促參條例來鼓勵民間參與公共建設。我們今天特別邀請遠通電收，也就是ETC的張永昌總經理來討論這個議題。張總經理，歡迎您到我們節目來。 來賓張永昌總經理（以下簡稱張）：謝謝，大家好！ 彭：張總經理具有國際企業管理的博士學位，曾經在陽明海運公司服務21年，擔任資訊長以及財務長。1999年，轉任到遠傳電信擔任副總經理兼技術長，2004年轉任遠通電收的總經理，負責籌組高速公路電子收費參與得標、以及得標後的經營團隊，引進eTag以及RFID技術，成功建置了台灣的高速公路電子收費系統，並在去年獲得美國IBTTA，就是國際標準隧道暨收費公路協會的最高榮譽首獎；以及ITS，就是智慧運輸協會世界大會的產業成就獎。他目前也擔任中華智慧運輸協會ITS的理事長。他和團隊所建置的eTag、ETC系統，替政府、民間企業以及大眾創造了三贏，也是民間參與公共建設最成功的典範之一。所以我們特別邀請張總經理來談這個議題。

1. BOT的核心精神：公私伙伴關係PPP 彭：我們剛才提到，政府當年訂定了促進民間參與公共建設的促參法。很多民眾也都知道，促參法大部分談的是BOT（興建-營運-移轉），BOT是促參法的一部分，能不能請您為聽眾說明促參法制訂的意義、涵蓋的內容以及BOT的精神？ 張：談到BOT最重要的精神是PPP，也就是所謂「公私伙伴」的關係，PPP是BOT的核心，就是public、private、partnership。這個概念最早是在1988年，由英國的柴契爾夫人提出來的，主要的精神在於政府做公共建設的時候，有時間上的急迫性，同時面臨很大的財務負擔，往往一下子很難籌措財源。他們就想到，是不是引進民間的財力、人才與技術來興建，然後再為民間的公司賦予一個長期營運收益的權利，以期及早落實公共建設的服務。

在這個精神之下，就推出了所謂的BOT或者是PPP的概念。如果談到為什麼民間要參與公共建設？到底有哪些好處與優點呢？可以從三個角度來看，從政府的角度，剛剛我已經說過，可以及早完成公共建設，減輕財務的負擔，針對為民服務的重要公共工程，能夠及早落實、及早實施，讓民眾及早使用。第二從民間角度，在BOT的條件下，公共建設提早展開，能夠創造一些就業的機會，同時也提高人民的生活品質，所以對民眾來講也是很不錯的規劃。再者就是企業，通常企業很難接觸到政府主要的公共工程，特別是所謂公權力與營運的部分。但是因為政府藉由PPP公私伙伴的精神，把營運的權利交給民間以後，民間就有基礎，可以藉由它的財力與人才，引用它的技術和管理的效率等等，快速地把這項工作做好。

所以嚴格講起來，PPP或者BOT的概念，它是一個創造三贏的概念，就是政府贏、民眾贏、企業贏，所謂Win, win, win!的情境。政府掌握的是什麼？是決策、是土地、是設施、是監督管理，這是政府有的。民間有的是什麼？民間可能財務比較有彈性，在工作效率管理上可能比較有效率，尤其最重要的是創新，民間的創新能量與政府合作，透過BOT，就可以加速公共建設，提升公共服務，甚至於促進社會的發展。所以BOT應該是現在進行公共建設的時候，非常關鍵的做法之一。

2. BOT的國際案例 彭：是。我想大部分的聽眾都知道BOT的B代表的是Build，就是建設；O是Operation，營運；T是Transfer，就是移轉。BOT就是在促參法的條件下，由民間來建設、營運，營運一定的年限之後，再移轉回政府。剛才總經理也提到，引進民間業者做BOT，在資金、人力、技術、效率、品質、尤其創新上面有民營的特色，這是BOT很重要的優勢。

但是總經理您剛才提到BOT或PPP的概念，主要是來自於英國當年柴契爾夫人推動的政策。所以BOT在國外應當是行之有年，而且有一些成功的案例，是不是可以幫我們分析一下國外的情形？ 張：是。柴契爾夫人提出PPP或BOT的概念之後，在早期，全世界最有名的就是英法海底隧道。英法海底隧道的BOT過程很有趣，它在1986年的時候就開始動工興建，1994年完工，通車營運。但到了後來，英法政府在1997年就宣布將營運的特許權從原來的55年延長到99年。

我特別強調，兩國政府把特許權從原來的55年延長到99年。本來在沒有延長以前，英法海底隧道也一度以為BOT要宣布失敗，要停擺了。後來英法政府同時把特許權延長到99年，在2086年才會結束營運的特許權，目前才非常順利地營運，這是因為特許權不延長，民間公司就無法回收成本，會造成破產、倒閉、甚至服務的中斷。

除了營運99年的特許權之外，負責營運的歐洲隧道公司還擁有英法海底隧道營運的自主權。最有趣的是，連隧道的通行費率，它都可以自己決定。 彭：不需要政府核定？ 張：對，它都可以決定。我就覺得很好奇，難道它可以漫天喊價嗎？原來重點在於，價格如果訂得很高的話，使用者就不走海底隧道了，因為還有很多的選擇，例如走海路等替代方案，可以把收費過高的海底隧道排擠掉。這一點，就帶出了BOT裡面重要的精神，透過自由經濟的機制，讓市場決定價格，而不是由政府過度地監管。

但是這裡面也有一些條件限制，比方這家公司也很聰明，如果政府哪一天覺得隧道不錯，蓋了第二條海底隧道，它不是就不必做了嗎？所以在他們的合約裡面，明訂在33年之內，政府不能再新建一座海底隧道，這就是英法海底隧道BOT案當中，很有趣的幾個要素。 彭：就是要保障民間業者的權益。 張：要保障它的權益，但是也必須讓它由市場機制去運作，這就是有名的英法海底隧道。 彭：英法海底隧道的確是很大的工程，也是BOT的案例，它的總長度是多少？ 張：英法海底隧道的總長度大概是50公里。 彭：經費呢？ 張：在1994年，就達到46億到47億英鎊，以台幣來看，當時需要兩千七百多億的投資金額，相當龐大。 彭：因為投資金額大，如果能由民間來承擔的話，確實可以減輕政府的負擔。 張：另外，離我們這邊很近的，像香港東區的過港隧道，也是大家很熟悉的BOT案。在1986年的8月，就由新香港隧道公司取得東區海底隧道的興建與營運權。它的特許權利分成兩塊，一個是汽車的行駛，一個是軌道。汽車隧道部分給它30年特許權，軌道給它22年。所以到2016年，也就是今年，開始全面轉交給政府管理。

所以這個重點是BOT的T，就是移轉。政府不是永遠讓給民間去做，等到這項服務的營運做得很順了，政府也熟悉了，營運管理的權利會轉回去給政府，所以BOT的移轉是一個很重要的關鍵。當然對於營運公司來講，在營運階段如何能夠sustainable，就是能夠永續，保持一個良好的經營環境，那又是另外一個關鍵。所以如何站在政府、民間的立場，訂定公平的規則是很重要的。

另外還有些國外的例子。最近我常到東南亞各國，因為他們常常找我去協助他們建立電子收費ETC的系統，包括馬來西亞、越南、印尼、菲律賓、印度等等。到了這些國家，我發現它們幾乎所有的高速公路都用BOT，而且不像我們台灣只做電子收費的BOT，它們的高速公路從興建開始，包括營運、管理都包給民營公司。所以您如果有機會去看的話，這些國家的高速公路，民間公司都非常認真地在蓋，政府則透過BOT的方式，把高速公路交給民間興建、營運、管理，給他們30年或40年的營運權。所收的過路費，百分之百進到負責建設營運的公司，和台灣的ETC是有所不同的。

3. 國內BOT案例：合約彈性的重要 彭：除了國外開始推動BOT之外，國內在過去幾年也有相當多的BOT案例。能不能選幾個重要的案例，與聽眾朋友分享？ 張：在國內，從過去到現在大家很熟悉的，經常在享受的就是台灣高鐵，當初是個BOT案，現在經過財改，當然有了一些變化。另外，您如果有機會到高雄，高雄捷運也是一個非常典型的BOT個案。

深入談一下台灣高鐵，它是台灣第一個由民間興建、營運，並給它營運特許期的案子，預定在時間到達之後，就移轉給政府。當時完全是由民間興建、營運後移轉的模式，屬於典型的BOT公共交通工程。它建設的成本大概四千五百億台幣，也相當龐大，大概達到145億美元左右，興建與營運是由台灣高鐵公司來負責。

台灣高鐵的特許期限最早是35年，大家都知道，因為整體運量和當初的規劃有很大的落差，最近經過減資，已經把特許年限延長到70年。經過延長以後，等到特許期滿，再無償地把高鐵移轉給政府。為什麼從35年延長到70年？跟英法海底隧道很像，面臨到BOT最大的一個挑戰。

因為公共工程除了金額龐大，它的營運期間都很長。在這段過程中，有一塊是最難估計的，就是經濟因素，以交通建設來說，主要是「運量」。長期的運量沒有人看得準，但是民間業者在拿這個案子的時候，卻必須估計一個運量。如果估計得很準的話，那就太棒了，但是往往經濟的變化、科技與環境的變化，都會讓現實面產生很大的distortion，意思是估計值與現實之間，可能有很大的扭曲。

以高鐵來說，當初大家都估計，大概每一天可以達到30萬人次的運量。結果發現，營運幾年下來，一天最多到13萬、14萬，就已經不得了了，根本達不到原來的一半。這件事沒有人能夠看得準，但是政府和民間是PPP公私伙伴關係，不能強迫民間的公司說你沒看準，你就得承受全部的虧損。所以根據實際的運量，經過協調，就做了特許期限的調整，並做減資的財務規劃。 彭：我也了解，當初在規劃高鐵BOT的時候，政府預測每年的經濟成長率可能有3%-5%，甚至是6%，每天的載客量可能有30萬人次。但過去幾年，我們的經濟成長率卻明顯偏低，甚至現在連保1都有困難，最高的載客量一天大概只有13到15萬人。所以確實如您所說，如果特許的期間沒有延長的話，它大概沒有辦法回收，甚至沒有辦法經營下去。 張：不可能經營，這就是BOT裡面核心的關鍵，對未來的forecast，就是對未來的估計，必須仔細地去設計。還有一個例子就是高雄捷運，它現在當然很正常地營運，但其實也經歷過一番協調的過程。它在2008年通車，一通車就發現，每年的虧損都達到20億，必須要想辦法，於是政府和業者就修改合約，提前來移轉整個電機、機電的資產，最後可說政府贏了，營運的公司也可以做下去，現在幾乎都可以損益兩平，營運也非常地正常，這是台灣的一個個案。

當然，各位今天應該也蠻熟悉，就是我們台灣的國道高速公路電子收費系統ETC，這是一個非常典型的BOT案。這個專案在十幾年前我就親身參與，從規劃、設計、營運到今天，如果等下有機會，也會針對ETC向大家報告。

4. ETC建置與營運的經驗 彭：的確，無論是高鐵或高捷，原始的BOT案和現在實施的方式，都有一點差異。不過據我所知，ETC是一路走來始終如一，雖然中間有一些起伏，還是照著合約走。也許我們應該說ETC是您的baby，您一定有很多的感觸與經驗。是不是跟我們分享一下，整個ETC從當初得標，再成立經營團隊，然後運作到現在的情形？ 張：談到ETC，要回溯到民國93年，就是2004年，12年前高速公路就擬定了一個標案，希望把電子收費業務以BOT的方式外包，當初它規劃的營運期間是20年。後來各位都知道，因為規劃的過程裡面，很多細節可能沒辦法思慮得很周全，所以在甄審的過程面臨許多挑戰，曾經辦理重新甄審等等，所謂ETC的二甄，辦了兩次甄選。第二次甄選後，我們就在2007年8月22日重新簽訂合約，那時候的營運特許期限就稍微縮短為18年，營運期間是到民國114年，也就是2025年的12月，從現在算起來大概還有9年多。

這個案子也是BOT，但早期產生很大的誤會，大家以為高速公路的過路費是不是全部收到我們公司，其實不是的。如同我剛剛向各位報告的，東南亞各國高速公路的BOT，因為連公路都是民間興建的，所以錢完全收到建設營運的公司去，但是遠通電收只是做電子收費這個項目，所以政府所給遠通的，只是所謂的委辦服務費。 彭：是。 張：基本上我們就是幫政府收取整個國道的通行費，然後收取其中一部分做為委辦服務費。這個案子，當然過程中有很多波折，也謝謝大家的支持與努力，走到今天向各位報告，ETC在大約三年前，我們已經進入了全面的計程，幾乎是「走多少就收多少」的公平計費方式。也向各位報告，現在一天處理的車次，已經達到1500萬車次，每天處理的車輛數大約150萬輛。值得一提的是，我們收費的精準度達到99.9%以上，能夠達到這個水準的KPI（關鍵績效指標），在世界上應該是很少見的。

5. ETC的成功關鍵：技術更新 彭：能不能跟我們說明一下，因為以前電子收費曾經採用OBU（車上收發器），OBU和現在的eTag有何差別？您後來引進eTag，採用RFID技術，應該是成功的關鍵？ 張：是。ETC的成功關鍵因素之一，就是我們把OBU系統徹底地改成RFID。為什麼要做這個改變呢？各位可能還記得，最早我們用紅外線的OBU，是蠻大的一個盒子，放在擋風玻璃下面，是一個國外的技術。如果採用那個技術，每一台OBU的製造成本要一千兩百塊台幣左右，約四十塊美金。

這裡又談到合約了，根據BOT的合約，政府的理解是，給業者的委辦服務費不包括OBU的成本，因此OBU要由使用者來付費。當初的設計概念是，使用者既然享用了一個比較快速的收費方式，應該有動機來購買OBU，這是最早規劃的方案。

實施以後才發覺，除了每天行駛高速公路的使用者以外，民眾一般來說都不太願意去買一千多塊的OBU，利用率一直無法提升。在這個挑戰下，我們就必須採取全面的改變，就是所謂的架構改變、技術改變、系統改變，變成現在大家所看到的，UHF的RFID-eTag，由於eTag的成本相對便宜了很多，大概三塊美金、兩塊美金，相對於過去的四十塊美金，是很大的差別。所以在很短的時間之內，幾乎百分之九十幾的人都在用RFID。變成全面性的使用之後，整個系統就非常受到歡迎，使用起來也非常順利。 彭：據我所知，很多私人的社區車輛管制，也已經和eTag整合。 張：是的，這個就牽涉到eTag對未來整個公共建設的附帶貢獻。下週我們可以繼續分享，如何把RFID-eTag擴展到智慧交通、智慧城市的相關應用。 彭：好，我們非常高興邀請到遠通電收ETC的張永昌總經理，跟我們討論民間如何參與政府的公共建設。他也分享了ETC的經驗，分析了國內外各種BOT的案例。今天節目就進行到這裡，下個禮拜我們還是要邀請張總經理，繼續談BOT的成功因素，以及未來民間怎麼樣擴大參與政府的公共建設。