您在媒體上，一定看過立法院的黨團協商、或各委員會的運作等新聞報導，但您知道它如何運作嗎？

談到民主國家的治理，必須了解國會。一國的民主化與國會政治密不可分，因此在台灣，認識立法院的角色與功能，可說至為關鍵。

本集特別邀請東吳大學人文社會學院院長、公民監督國會聯盟理事長黃秀端教授，以她對立法院議事運作的深入了解，帶您認識立院，並討論台灣民主制度下，立法的品質與效率等議題。歡迎收聽！

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是「社會現象與變遷」，涵蓋的議題包括媒體現象、法治與執行、國會與民主治理、青年思維轉變以及社會風氣的正向提升等。

我們首先邀請了前工商時報社長、中視總經理與中天電視董事長鄭家鐘來討論「媒體現象」，接著邀請李復甸教授來談「法治與執行」，今天要把議題轉到「國會與民主治理」，邀請的貴賓是東吳大學人文社會學院黃秀端院長。黃院長，歡迎您到我們節目來。

來賓黃秀端院長（以下簡稱黃）：謝謝。

彭：黃院長是東吳大學政治系教授，兩度擔任系主任。她的研究專長是比較政治、國會政治、政治文化、憲政體制及投票行為。她長期關心立法院的議事運作，目前並擔任公民監督國會聯盟理事長。2017年三月，她還出版了《認識立法院》這本專書，對立法院的功能、組織與運作，有相當清楚的說明與論述。

 

1. 國會為民主化推手

彭：黃院長，我們都知道台灣的民主化是長期演進的過程，在1987年解嚴，88年開放報禁，92年國會全面改選，96年又有總統直選，走到全面民主化大概經過二十幾年的歷史。但是大家都很關心，國會全面改選雖然是民主化一個很重要的里程碑，可是一路走來，大家對於民主化與國會政治，好像並沒有充分地了解。您長期關注台灣國會的運作，是不是先對民主化與國會政治的連結，向聽眾朋友說明？

黃：好。國會，在台灣指立法院，是民主制度不可或缺的一部分，等於是民主國家政權正當性的基礎。只有當人民能夠選出自己的代表來監督政府，才算是真正的民主。

台灣在解嚴之前，大家常說立法院是行政院的立法局，或說立法院是橡皮圖章。可是這個情況，在1987年發生了改變。1986年年底，選出來的民進黨12位立委，加上它有一位資深立委費希平，總共13位立委，在立法院起了非常大的化學變化。他們首先質疑倪文亞院長，說他沒有經過民意的洗禮，怎麼可以當院長？有正當性的問題。然後，又對當時到立院進行施政報告的行政院長俞國華抗議，既然立法院已經選舉了，為什麼行政院長沒有經過立法院行使同意權？當時還提出很多的問題，主要就是國會結構不合理，資深代表沒有經過民選的洗禮，為什麼能夠占據國會裡面重要的地位？一連串的質疑，引起國人對立法院很大的重視。

後來，以陳水扁為首的22位立委，在1990年提出大法官釋憲，就是針對未改選的民意代表提出釋憲案。也因此，大法官在1990年6月做出決議，沒有改選的中央民意代表，應該要在1991年12月31日以前終止行使職權。然後，再訂定一些辦法來進行第二屆的國會改選，就是因為這樣讓資深代表退職，我們才開始有第二屆的立法委員選舉。

後來經過一段時間，包括修正人團法、集會遊行法、刑法一百條等相關的法案，也就是與民主化、與人權有關的法案，都在那一段時期由立法院所通過。因為行政院還是很保守，立法院所通過的法案就顯得更為開放。從這一切來看，台灣的民主化，其實國會扮演很重要的推手。

彭：您提到1992年國會全面改選，但是很多聽眾可能還記得，當時還有一個國民大會。國民大會有一些職權，包括選舉罷免總統、副總統，還有創制複決憲法等等，過渡到後來，因為總統直選，某些國民大會的權限就轉移到立法院。所以在當時，從1992年國會全面改選到總統直選這個階段，國民大會是不是也被認為是國會的一部分？

黃：大法官曾經做過解釋，提到國民大會也是國會的一部分。但是，如果就一般民主國家的職權來講，因為國民大會沒有立法權，也沒有預算審查權，所以它基本上並不算是一個真正的國會。不過，因為曾經有大法官這樣解釋過，所以國民大會認為自己是國會，事實上它主要的職權還是在修憲。也因此，國民大會與立法院兩個單位，其實也曾經有一些衝突。

彭：因為我們在初中或高中讀過公民，提到政權與治權，國民大會代表政權。所以會想問，到底國民大會是不是國會的一部分？不過剛才您講得也很清楚，立法院就相當於其他民主國家的國會，只不過它的名稱叫做立法院。

 

2. 立法院的功能

彭：接著，當然要談立法院。首先，立法院由立法委員組成，事實上立委的人數也經過一連串的改革，增增減減，現在大概維持固定的人數。大家常常提到立法院，會談到立法委員的組成，也會談到立法委員要對選民負責，但是立法委員又由政黨提名參加競選等等，這些都讓立委扮演不同的角色。立法院也有個最重要的功能，就是立法。所以我們是不是來談談，二十幾年來，立法院經過全面改選之後，到底被賦予什麼樣的功能？除了大家所知道的立法之外，在整個政府的運作中，它到底扮演什麼角色？

黃：國會首先有所謂象徵性，讓政府具有正當性的功能。您可以看到，所有的民主國家一定有國會。另外一方面它是代表人民，所以它有「代表」的功能。當然它怎麼代表人民，其實是有爭議的。有人就會問，國會議員是不是所有的決策都要聽民意，才算是代表民意？還是說他們可以自由地判斷？這個當然有一些爭議。不過，至少我們國家還是有民選的立法委員來代表人民，行使民意。

再來就是監督。因為我們的行政院擁有龐大的權力，需要國會議員來監督。立法院可以透過質詢，透過預算的審查、法案的審查，經由各種方式來監督行政部門。

另外我認為，立法院最重要的功能還是立法。因為所有中華民國的法律一定要經立法院通過，經過總統公布，才能夠算是我們國家的法律。

最後一個當然也很重要，就是看檢核報表的功能，也就是預算審查的功能。所有的預算一定要經過立法院才算數。其他國家的國會也類似，就像美國總統川普想要蓋美墨之間的牆，必須向國會提出預算，當然在國會裡面就有很多的爭辯，到底要不要通過這筆預算。這個功能很重要。

 

3. 民意組成並不單純

彭：剛才您提到立法院有預算審查、法案審查，還有質詢的功能。但是我們也知道，立法委員一則代表民意，一則又兼顧黨意，所以在預算與法案審查上，會不會出現民意與黨意之間拉扯的情形？

黃：我認為要看情況。當然有些議題沒問題，可是另一些議題，也許就會產生民意與黨意的落差。不過我覺得這是一個蠻矛盾的情況，在不同的體制下會有不同的認知。例如內閣制的國家，國會議員就是要根據黨意行使職權，因為黨意代表全黨的民意，由政黨全體向選民負責，所以國會議員一定要服從黨，如果不服從黨的話，整個黨就不知道如何向選民負責。

可是在我們國家裡面，這個觀念就有點混淆。到底我們的立法委員要扮演什麼樣的角色？有點模糊不清。所以，往往在一些議題上，就會面臨黨意是某個想法，黨籍區域立委的選區又是對立的想法，立委就可能會跑票。

所謂民意，也會有蠻特別的情況，全國的民意與地方的民意有時候是不一樣的。譬如說核四好了，早年國民黨執政的時候，一直倡導核四廠是為了我們的經濟發展而興建，應該要發展核四，所以當時全國民眾贊成者居多；但是在貢寮，或者現在屬於新北市的地區，很多選民就不贊成。那時候的國民黨區域立委，就會面臨黨意與民意的落差，特別是新北的立委會面臨到這樣的問題。

彭：另外一個有關質詢的問題，某些立法委員為了凸顯個人的特色、魅力，等於就是在作秀。因此在質詢方面，是不是他也可能為了凸顯自己，而造成他和民意、黨意之間的落差？

黃：主因是立法委員很想要曝光，質詢通常是他們曝光最好的機會。質詢的時候，部長或行政院長會到場，對媒體來講是最好的採訪場合，立法委員可能就會利用這個時候作秀，來吸引媒體，讓自己曝光。其實作秀有好有壞，有時候或許有一些議題，可以藉此引起民眾的注意；可是有時真的是過頭了，或立委說了一些不該說的話，就可能造成一些傷害。

彭：是。所以立法委員的質詢，及行使預算與法案審查權，我們都希望他們能夠真正以國家長遠發展的利益為依歸。

 

4. 黨團協商的由來與影響

彭：剛剛談了立法院的角色與功能，不過我們也知道，一般民眾對立法院的議事運作有很多意見，甚至持負面的看法。現在的議事運作裡面，包括政黨的競爭、黨團的協商，還有委員會的運作等等，一般人從外面看都模糊不清。黃院長最近出版的《認識立法院》，對立法院的議事運作提出很清楚的說法與論述，您又擔任公民監督國會聯盟（簡稱公督盟）理事長，長期觀察立法院的運作，是不是可以與聽眾分享，您所觀察到的立法院議事運作？以及國人對於立法院的期待，立院如何回應？

黃：立法院最主要的運作，當然與法案的審查有關，所有法案都要經三讀通過，一讀、二讀、三讀都在院會。在一讀和二讀之間，其實有一個委員會的審查。委員會的成立，是由立法院113位委員，分成八個委員會，在其中進行專業的審查，然後再送到二讀、三讀。不過，委員會在審查過程當中，如果覺得大家有爭議沒有辦法解決，可能就送到黨團協商。

在第三屆立法委員之前，其實沒有黨團協商這個制度。黨團協商的出現，是因為當時的立法院長劉松藩覺得議事運作不太順暢，常常大家決定了以後又有人翻案，那時也正好是台灣民主化過程中吵吵鬧鬧的時候，所以他們就通過國會改革。其中很重要的，就是黨團協商制度化，從此，某些法案在委員會審查過後沒有共識，就送到黨團協商。

本來委員會有權決定，某法案到底要不要送交黨團協商。但是後來運作的結果，幾乎百分之九十幾的法案通通送交黨團協商，導致有些法案被綁架。舉例來說，A法案本來在委員會可以順利通過，直接送交院會二讀，可是因為政黨之間的互動，例如某黨要通過B法案，另一黨不同意，某黨就說你不同意的話，我也不同意你提出的A法案。這時候，即使對於A法案本來大家都有共識，它也會被卡住，就形成大家所謂的「法案被黨團協商綁架」。

事情嚴重到一個程度，甚至有人說，在黨團協商制度化以後，任何一個法案都要所有黨團簽字同意，才能夠通過，任何一個黨團沒有通過都不行。所以小黨就有機會綁架法案，甚至那時候的無黨聯盟，也是在這個過程中發揮了很大的影響力。因此，才有第二波國會改革，落實由委員會來決定是否要送交黨團協商，後來就有差不多百分之二十幾的法案送交黨團協商，而不是九十幾。

其實我覺得，問題是立委在委員會裡面不願意花很多時間，所以有時候一有爭議，就送交黨團協商，以致大部分重要的法案都送交黨團協商。結果，就讓國人覺得黨團協商好像變成太上委員會一樣。加上在過去，黨團協商通常沒有什麼會議記錄，於是協商的結果，就可能和委員會或院會的審查結果不一樣，也說不出為何會有這個結果。因為委員會的審查或者院會的審查，都有很詳細的會議記錄，每個委員的發言，都以類似逐字稿的方式記下來，可是黨團協商就完全沒有。換句話說，最後為什麼會協商出某個結果，哪一個委員、哪一個政黨它的意見是什麼？完全不知道。所以大家才會說，黨團協商是黑箱運作，這是過去為人所詬病的。

不過現在都已經透明化了。其實我覺得，政黨之間對立最嚴重的時候，應該是在第五屆、第六屆所謂的「分立政府」時期，就是說當時民進黨執政，但是在國會沒有多數，那時候政黨競爭最激烈。尤其對於許多的法案，執政黨想要做一些改變，當時的反對黨是國民黨，就不同意，在國會裡面造成很多的爭執。包括當時的預算審查、NCC組織法、中選會組織法，政黨之間都吵得非常厲害，甚至打架，可以說是台灣立法院衝突最大的時候。第七屆之後就稍微好一點。

彭：是。因為這裡涉及了「朝」與「野」的定義，如果是內閣制的國家，由多數黨組閣，國會多數黨自然也會執掌行政部門；而我們的制度，卻可能由某黨的總統候選人贏得大選，讓該黨成為執政黨，但是它在立法院還是少數，就產生這樣的問題。

 

5. 黨團協商透明化

彭：但您剛才提到黨團協商，過去大家認為它是一個密室協議，甚至認為它不符合比例原則，就是小黨在裡頭的影響力，可能超過它的席次所應有的權力。雖然在民主政治裡頭，常常聽到一個概念，就是服從多數，尊重少數，所以黨團協商的機制仍然存在。可是無疑地，大家總認為它是立法院議事的一個黑箱，而您又提到它現在已經透明化，是經過怎麼樣的演變而來？

黃：在第九屆立委選舉的時候，對於黨團協商有很多的討論，甚至那時候公督盟舉辦國會改革辯論會，把各政黨找來，由他們推派代表來做國會改革的辯論，當時就有很多人討論黨團協商到底是不是黑箱。最後大家有一個共識，認為它需要更為透明。於是在第九屆之後，因為一些民間團體的力量，加上國會內部自己也有聲音，包括委員會、黨團協商，以及院會與程序委員會，現在都有了議事轉播。只要全程議事轉播，就等於完全透明化。一開始黨團協商還不是現場直播，要求先錄音錄影再播出，可是現在全部都採用即時轉播，所以也幾乎完全透明化了。

彭：因此，對公民監督國會而言，就容易得多了，即時的資料都可以當場看到。

黃：對。我們可以觀察到的議事行為就愈來愈多了。以前很多東西是黑箱我們看不到，現在幾乎都可以看得到了。

 

6. 資訊透明與立法效率

彭：可是大家對於立法院的運作，包括議事的品質和效率，還是有相當多的疑慮。您剛剛也提到立法院立法要先一讀，經過委員會討論，再到院會二讀、三讀等等。照理講，這樣層層把關，立法的品質應該都很高。再者，經過二十幾年來國會全面改選之後的運作，大家對於如何審查法案，如何立法應當都很熟悉。為什麼民眾對於立法的效率還是有諸多質疑？

黃：其實法案一讀的時候，通常是比較形式化的，一讀之後就送到委員會，由委員會進行專業的審查。二讀也很重要，因為二讀會逐條審查。至於三讀，是做最後的確認而已，不能夠更改條文，只能做文字的修正。所以事實上，委員會的審查與二讀，是整個法案審查過程中最重要的部分。

但是在過去，立法委員通常不太重視委員會的審查，為什麼呢？因為委員會的審查很花時間，媒體又不重視，就是說大家看不到他們的表現。結果，委員們反而願意把時間花在像「國是論壇」這種場合，國是論壇其實沒有什麼拘束力，但是因為媒體會曝光，就有很多立委喜歡出席。質詢也是一樣，因為有部長在，所以委員有機會曝光。可是出席委員會，曝光的機會卻很少，因此他們不太重視委員會的審查，也可能對立法品質造成影響。

尤其，區域立委還受到另一個因素影響，因為他們還要回選區做選民服務。甚至現在有了高鐵之後，他們是早上搭第一班高鐵到立法院，先登記質詢、處理公務、接見選民等等，然後下午回選區，晚上可能還要參加婚喪喜慶，好像變成長程的「一日生活圈」，這是很辛苦的，而且很難改善。他們必須花很多的時間服務選民，如果不服務的話，下一次可能哪個服務做得比較好的議員，就把他取代了。區域立委幾乎都有這樣的壓力存在。

彭：所以從您的觀察，現在立法的品質與效率，是否逐步改善呢？

黃：我覺得第九屆是有蠻大的改進，為什麼呢？剛剛提到議事都透明化了，所有會議都直接轉播，於是公民也可以監督委員，看他們在法案的審查過程表現如何。所以我發現，他們也開始重視各委員會的法案審查了。

像有一次我在上課的時候談到立法院，提到現在議事都直播了。那時候已經是下午五點，我試試看有沒有哪一場會議在轉播，結果正好內政委員會還在開會，在討論公投法，我就發現整個委員會會議室坐得滿滿的，討論非常熱烈。這在過去很難。過去常常都是什麼情形？一位主席，再加上一位立委，只有兩個人就決議了，所以後來才修法，至少要三人才能做成決議。可是僅有三人做成決議也很可怕啊！這是中華民國的法律，三人做成決議就要送到院會去，太可怕了。但到了現在，以公投法的討論為例，就都坐滿了，大家討論非常地熱烈。所以我覺得，只要議事透明化，立法的品質有機會改善。

有人覺得收視率是不是很低？事實上還是有關心的民眾一直在注意。為什麼我知道？舉例來說，有些立委在滑手機，就有民眾跟他講，委員怎麼都在滑手機？這位委員覺得有點冤枉說，他滑手機也不是在做別的事情，因為很多立委助理會透過手機把資訊傳給他，所以他滑手機是在找這些資料。但是從這個例子，我們會發現，民眾還是藉著直播在注意立委的表現。

彭：所以資訊的透明化，對於立法品質與效率有相當的促進作用。

黃：我覺得是有。而且立委們也開始了解，現在除了電視轉播之外，甚至還有二十幾個網路媒體在轉播！所以有時候，我們看到電視轉播的收視率沒有那麼好，我覺得那是正常的，不代表就沒有人關心。

彭：非常高興邀請到東吳大學人文社會學院的黃秀端院長，來討論立法院的功能與運作。下個禮拜同一時間，還要繼續邀請黃院長，對國會監督與改革做進一步的討論。