台灣的行政區劃，由台北、高雄兩直轄市，變為五都甚至六都，是由於哪些因素的影響？
當我們看到清境農場的千瘡百孔，您可知道，台灣還有186個特定區，546公頃國土，正面臨同樣的威脅？在地方政商結構、政經生態的作用下，國土保安、城鄉多元規劃是否還有光明的前景？

台灣國土規劃的問題要真正解決，不能不看政治，更無法逃避政治。很榮幸邀請研究台灣地方派系、黑金政治超過四十年，曾經擔任內政部五都合併升格審查委員會主席的國際知名學者趙永茂教授，從國土計畫法、子法等法治的角度，以及公民參與的角度，為台灣當前國土規劃面臨的威脅，提出可行的方案！

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃，涵蓋的議題包括國土管理、利用防災、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展以及行政區域劃分等議題。我們很高興今天能夠繼續邀請到台大政治系的趙永茂教授，來討論國土計畫與行政區域劃分。趙教授，歡迎您繼續到我們節目來。

來賓趙永茂教授（以下簡稱趙）：彭教授好，各位聽眾大家好！

彭：趙教授是台大政治學博士，曾經擔任台大的總務長、社會科學院院長、副校長等職。他研究台灣地方派系、黑金政治超過四十年，是國際的知名學者，也曾經擔任內政部五都合併升格審查委員會的主席，對地方政治生態、國土、城鄉及區域發展，具有深厚的實務經驗。

 

1. 六都是政治介入的結果

彭：趙教授您在上個禮拜曾經提到，國土規劃和行政區域的劃分，一定要互相連結，而且中央與地方政府，都市與鄉鎮都必須通力合作，一起來面對台灣國土的開發利用與管理。把議題回溯一下，當初您曾經擔任過五都的升格審查委員會主席，從最早只有台北市、高雄市是直轄市，後來變成五都，再到六都，能否回顧這段過程，以及它可能對國土規劃產生的一些影響？

趙：事實上那一次經驗，讓我也有一些感觸。我們為什麼擔心國土規劃與行政區劃？因為，雖然法律有規範，審查的項目和程序也都完備，但是政治的因素，或者說政黨的因素，還是會影響到未來國土規劃的執行，以及相關計畫的擬訂。

當時，原本是希望先推動三都，但因為委員會是合議制，有幾位次長、委員就起來幫台南縣市講話，桃園沒有人幫它講話，就沒有升格，最後台中市、台南市、新北市一起升格，變成五都。我個人比較遺憾的是，這個結果，一部分是因為政黨或政治的因素所造成。我們希望應該要回歸專業，引進更多專業的討論，以這些意見來決定，但是現在很多都是政治決定。

如果建立三都或五都這麼重大的決定，都會出現閩南話叫做「走鐘」（走調）的現象，那麼，未來在國土計畫的執行以及行政區劃的調整，會不會也因為地方的政治，包括來自地方議會、首長，或是來自中央的政黨、國會的因素，而造成一些負面的影響？因為參與五都升格審查的經驗，我不免也有一點擔心。

雖然政治介入的痕跡十分明顯，不過在審查五都、六都的過程中，有17個審查項目也蠻嚴謹的，委員不是全無專業考量。但是事實上，尋求升格的縣市政府就算答應了，升格後也不一定做到啊！在這種情況下，我們必須要檢討，它不能做的原因在哪裡？中央政府和地方政府要怎麼合作？城鄉地區怎麼合作？中央政府該提供什麼樣的誘因來促進合作？

同時，引進民間和學術界的專業團體和專家，進場協助，才能阻擋或平衡來自於政商和政黨的壓力。對於因為財政需要而過度開發，或因為政治因素而「不去」補助特定區域的發展，都可以經由建立比較客觀的審查機制，來避免發生弊端，進而促進中央和地方政府的協力，促進城鄉更多的合作。我想這一點，是我們討論國土計畫法、行政區劃、和地方的都市發展規劃時，必須特別考量的。

 

2. 國土計畫要重視平衡

彭：這一季討論國土規劃，我在引言中就曾經提到，在日治時代，曾經把台灣分為五州三廳，就是現在的北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏五個州，還有台東、花蓮、澎湖三個廳，當時這樣劃分的時候，很多區域基本上是平衡的，無論人口、面積，甚至從文化的角度，它都是平衡的。後來到了民國六十幾年，進行中央民意代表的增補選，基本上也是以這樣的地區劃分。雖然台北市、高雄市被分出來，但基本上，還算是兼顧城市和區域的發展。

但現在形成六都之後，我們馬上就看到一些後遺症。包括出現諸侯割據的現象，也助長了二分法，把六都當成都市，其它的縣市就變成鄉村。在國土、水資源利用的整合上，也都出現了分歧，可說後遺症已經浮現。

我自己本身在新竹長大。在日治時代，甚至在民國70年之前，大家都認為桃竹苗是一個區塊。特別是族群文化，我們講到客家人和閩南人的分布，在桃園的南部、新竹縣、還有苗栗縣靠山的地區都是客家人；而桃園的北部是閩南人，新竹市也以閩南人居多，像我在新竹市，我講閩南話，苗栗的靠海地區也講閩南話。所以，對於族群融合，還有保持客家文化傳統，桃竹苗都是非常好的一個實驗場域，也可以發展成有特色的地方。

但自從形成六都之後，桃園明顯往北北基挪移，和竹苗的聯繫關係也不見了！所以從文化的層次來看，六都的形成，對文化發展也不見得有利。您怎麼來看待目前的行政區域劃分之後，所衍生出來的一些問題？以及將來我們從國土規劃這個角度，應當優先考慮哪些問題，讓您上個禮拜提到的經濟、文化、環境、社會、政治等層面，都能夠更平衡地發展？

趙：我想國土計畫法給我們很大的啟發，就是在許多都市計畫發展上，我們要尊重上位的平衡、多元、永續的概念。特別是我因為研究地方政府和政治的關係，所以非常了解，除了剛剛彭教授講的之外，其實台灣的海洋和離島文化，環境價值是非常高的。可是它卻位於非常貧窮的地區，和都會沒有關係，和六都也沒有關係。這些地區的發展怎麼做？國家要負起這個責任。

基本上，對於經濟、產業的發展，大家都非常重視，我們也不反對。但是如果從上位來看，離島、環境、文化、水資源、生態保育和糧食安全，同時都要考慮的話，很多的糧食區、文化區、環境保育區就在都市旁邊，應該要城鄉一體規劃才對！最近幾年看國外的文獻，以及從我們自己教學的經驗也發現，一個都市必須要推行「多元都市發展」。不是只有經濟、工業、產業區才叫都市，而是要包括很廣大的水土保持和公園，保有很多綠地及文化區、水源區等等，也就是創造一個移動的城市。

所謂移動的城市，舉例來說，我們知道過年的時候，台北市都快沒有人了，都跑到中南部去了。甚至禮拜六或禮拜天，台北市像半個空城一樣，因為人們要外出休閒，你就要創造一個能夠讓民眾移動，去享受大自然、水、生態以及海洋價值的都市，也就是城鄉要一起規劃。台灣也同時要重視離島地區、偏遠山區的發展、維護，甚至水資源的開發、生態的開發，使我們能夠多元的發展。在城鄉一體規劃、合作規劃上，中央政府更要支持並實踐國土計畫法對我們的要求。

 

3. 國土多元發展的策略

彭：趙教授特別提到，國土規劃應該達到的目標，是國土的平衡、多元、永續的發展，其中行政區域的劃分是非常重要的。他也提到，水土保持、河川治理等方面，都必須透過資源整合，中央和地方一起來努力。再進一步引申，國土的保安、區域的治理，還有國土的多元發展與城鄉的合作，都是息息相關的。所以趙教授是不是再從這個角度來談，怎麼樣達到國土的多元發展？

趙：在國土的多元發展上，我們剛剛提到，台灣其實有很多非常寶貴的資源。無論是陸客，或國外的遊客或業者來到台灣，都感受到台灣的地理之美，台灣所保留的華人文化縱深，以及台灣在人文上的人情味和友善，這個層面的發展，很多都要透過人與家庭及社會的關係，人與環境的關係、甚至跟生物之間關係的改善，這些不是只透過經濟和都市的發展，就能建立。所以，為了實踐國土法的規範，以及我們現在立即要推動行政區劃，需要早日做決定的情況下，應該要以多元發展的架構，提出永續的國土、城鄉，以及區域發展的計畫。

也就是說，在一個區域裡面，基本上它是多元的。比方日本的東京，某個區就保留傳統的市政古蹟，又比如南東京與西東京，有很多山區和水源區，日本就發展出特定的水源區和保護區。對一座城市而言，如果有公園的保護區、水源的保護區，以及特殊的文化、環境、社會的保護區，甚至特定的農業保護區等等，這些保護區其實也可以供城市使用，讓城市的居民來參觀，同時建構多元的城鄉價值。當然，在規劃設計的時候，要形成一個可執行的體系，這也非常重要。因此，有必要的時候，我們甚至建議要進行國土調查，對國土做研究與評估。

在過去的大地震或重大災害之後，一些學者曾經討論過，如果過度開發，可能讓維護的成本比開發的效益更高。因為國家的財政愈來愈困難，當然需要靠經濟發展，但是我們在兼顧經濟的情況下，多元的鄉村發展，水資源的發展，很多保育區的發展，除了有國土保安的效益，其實也創造出都市所依賴的生活價值與空間價值。

重點是，如何透過一些相關的調查，讓我們了解某些地區是不能開發的，某些地區是能夠局部開發的，某些地區是可以充分開發和使用的，必須要分別加以保留和平衡。所以我想在規劃的過程裡面，怎麼樣進行相關的研究、相關的調查，非常重要。應該用特定的理論、論述和數據，作為我們規劃的參考，而不是用政治的喊話，或政商結構大聲的遊說，來決定國土的使用方式。這部分建議要開放很多專家進場，而不是只聽由政商的，或是政治的力量來決定。

 

4. 翻轉惡劣的現況

彭：您一再強調國土規劃與區域發展整合的重要性，但是以目前的行政區域劃分，以及現在的政治氛圍，這個整合的願景可能實現嗎？

趙：對，正如彭教授所憂慮的，我們在地方研究上，也發現這樣的問題。以清境農場為例，它過度地被開發，從農業使用變成一個觀光民宿區，業者興建很多新的觀光建築，造成大量的破壞，使清境農場地區的國土受到很大的災害。在這種情況下，其實監察院和內政部的委員會也提出糾正，問題是，南投縣議會根本不在乎。在地方政治的懈怠之下，國土計畫法當中生態保育的精神，面臨到非常重大的威脅。

全台灣現在有186個特定區，546公頃的國土，事實上和清境農場一樣，也面臨地方政府過度開發的威脅，而且中央對它沒有辦法。對此我建議，在未來國土計畫法的21個子法當中，應該列入準司法的救濟，或者司法救濟，對於不當規劃所造成的災害，必須要有一些救濟的途徑。

雖然根據國土計畫法的規定，目前人民可以申請救濟。可是如果人民沒有申請，政府應該也能因為某些災害，而進行檢討。不只是人民對地方政府可以檢討，中央政府也可以對地方政府在行政區劃和都市發展上，沒有執行或執行不當的部分，有效地施行公權力來救濟。因為只靠監察院糾舉，他們根本不怕。

除了準司法或司法救濟，也可以透過政治的途徑來規範。打個比方，某些政黨的候選人賄選，結果政黨被處罰了，要繳錢，對不對？那麼針對地方政府的區域計畫執行不當，甚至地方議會介入這些計畫上下其手，是不是也要有政治性及準司法的處罰？在相關法律上是不是要做一個規範？

面對地方的政商生態，在後續的修法上，對於國土保障、生態保育或是特定的水資源保護等等，我們應該要建立救濟與平衡的規範，使得像清境農場這種案例不再發生。對於地方上惡劣的政治與政經生態，可不可以有新的法律規範來加以抑制？這是值得我們思考的。

其次，根據國土計畫法的規範，人民可以針對某些特定事項提出新的建議、新的救濟方案。所以要鼓勵相關的專業團體和專家，結合地方的相關團體，能夠對地方政府錯誤的規劃，提出再審查的作為。國土計畫法是有這樣的規範，我們應該思考，怎麼樣藉這個機會來落實，才能夠抑制地方政府的不作為，或者是違反國土計畫法的錯誤作為，讓我們的生態保育、水資源保護、農業區和特定保護區的規劃等，能夠具體執行。

 

5. 展望美好的前景

彭：這個節目討論過國土的利用管理、災害防治、城鄉風貌、都市更新、農業發展、工業發展等等，都和國土規劃息息相關。您剛才也提到，整個台灣的發展，不應當只靠都市或經濟領航，應該兼顧很多因素，特別是城鄉地區的平衡發展。所以您能不能為聽眾描繪一個未來的美景，台灣將來的城鄉風貌、城鄉發展，能夠建立什麼樣美好的景象？

趙：台灣有很好的資源，包括環境、水、山區的植物與特殊的生態等等。在未來，台灣的城鄉發展可以包含各種中心，比方說，可能山區就是一個中心。例如在埔里，我知道曾經有人出家到山區禪修一個禮拜，回來的時候，對家人、對公司的同仁感覺都不一樣了，他自己也改變很多。

我相信環境的影響力是很大的。也許，藉著很多森林區、水源保護區和文化地區，有機會改變城市居民的內涵。所以我們必須多元發展城鄉區域，不是只著重都市，還要規劃很多的水源區、公園、生態特區、文化特區等等。也就是說，在國土規劃裡面，我們可以利用特區的設計，不但保護我們原有的水資源資產、山區的資產、農業的資產，也保護創新農村及各種特殊的歷史文化資產。更進一步，還能夠使這些資產與城市共存，而且美化城市，讓完整的、多元的國土來陪伴我們，讓台灣擁有多元的城鄉環境，成為經濟、文化、保育同時發展的國家。

彭：這也是為什麼我們在國土規劃這方面，希望連結到這個節目的主軸，就是讓台灣能夠永續發展，邁向先進文明的社會。

趙：是。

彭：我們很高興今天再度邀請到台大政治系的趙永茂教授，深入討論國土規劃、行政區域劃分，及國土的多元發展。今天的節目就進行到這裡，下個禮拜，我們要為這一季所討論的主題「國土規劃」做總結，《台灣的明天‧明天的台灣》，我們下週再會。