當前台灣的都市計畫有什麼問題？執行上面臨什麼困境？
在看似悲觀的現況中，什麼樣的策略，能開拓未來的希望與願景？

921震災區、尼泊爾震災區、荷蘭難民營……每一地進行重建或新的建設，謝英俊建築師常強調社區的功能，藉由簡化建築的工法，降低成本，讓人人都能參與建構自己的家園。這樣的概念，會如何影響國土規劃與都市更新？

為何談到非常高位階的國土規劃，謝建築師卻從最基本的社區說起？請聽主持人彭宗平教授與來賓的精彩對談！

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃，上個禮拜非常高興邀請到謝英俊建築師，和我們討論國土規劃與城鄉風貌。今天繼續歡迎謝建築師來談國土規劃與都市更新。

謝：各位聽眾好。

彭：謝建築師是一個非常有特色的建築師，畢業於淡江建築系，曾經幫助非常多國內外的住戶，包括地震與水災的受災戶、難民等。他非常關心本土的環境，對在地的材料、工法與建築形式有深刻的認識。而且將環境永續的議題，延伸到經濟與社會的層面。

 

1. 都市計畫與現實脫節

彭：建築師，我們上個禮拜談城鄉風貌，大部分談的是鄉，城談得比較少。這個禮拜，希望把主軸轉到都市更新。我們知道，台灣從農業社會過渡到工業社會，從鄉村過渡到都市化，整個看起來會發現都市的人口愈來愈集中。據我們了解，現在台灣所謂的都市人口，已經超過總人口的三分之二，大部分的人居住在城市，而且有繼續擴張的趨勢。所以都市的美學、都市的發展，在國土規劃裡是非常重要的一環。您能不能從這個角度談一談？

謝：談都市美學之前，需要重新理解都市是什麼。其實人類的都市經驗是非常短的，在歐洲不過幾百年，經營現代都市的經驗，對我們來講更只有幾十年而已。到底什麼是都市？都市生活是什麼？我們都可能還搞不清楚。現在馬上談都市更新，感覺又好像是都市夭折了，都市還沒發展出來，又開始談都更。

我簡單舉一個例子，我們擁有都市計畫的歷史本來就很短，而且也做得不好。以台北市來講，所謂「土地使用分區管制」就是管制土地的使用，它的容積率等等，但是整部都市計畫，看起來跟實際狀況卻完全兩回事。按照台北市的都市計畫，大部分是住宅區，容積率是225%，意思是大概可以蓋三樓左右的房子。你可以想像一下，按照計畫，現在台北市大部分是三樓的矮房子，街上都是一些老年人在走路。這是我們的都市計畫。

但現況完全不一樣！也就是說，我們的都市計畫跟現況是完全脫節的。包括捷運文湖線為什麼會設計成這樣？我想，一定是外國的顧問公司看著我們的都市計畫來設計的，而不是根據現況設計的，所以一看就知道不對。像這種荒唐、荒謬的現象，比比皆是。換句話說，都市計畫已經完全失控，我們對都市也是不理解的，但是台灣現在馬上又要面臨都更。因此，我常常講都更並不是更新，我們根本就是把它抹掉重來。

這樣講起來有點奇怪，卻非得這樣做不可，因為以前做的，基本上很多東西都是錯誤的。我們看看台灣的都市計畫，只有日本人規劃的那個小區塊，看起來是真正有點作為的都市，其他幾乎是胡亂蓋的，就算說要全部抹掉重來，也不為過。

簡單講，我們的都市需要從頭開始。所以對於任何的都更，我一直強調，它必須從都市計畫開始，重新擬訂願景。而不是像現在這種都更，根本沒有意義，只是把老房子拆掉，變成新房子，對都市沒有任何的作為。最根本的問題，就是都市計畫必須全部重來，我們需要重新計畫，才知道要更新些什麼。

彭：但是這點可行嗎？

謝：當然可行。

彭：怎麼做？

謝：政府與公眾必須體認到，都市計畫本身就是一個動態的計畫。因為我們不可能拿二十年、三十年前畫的那張圖，到現在繼續使用，顯然牛頭不對馬嘴。在這個完全錯誤的基礎上，要怎麼去更新呢？所以，必須要全部重新做過都市計畫，才能知道要怎麼下手？我們以後的願景是什麼？現在該怎麼做？要把計畫提升到這個層次，再來談都市更新，這才是正途。

 

2. 都更的問題與解決之道

彭：政府是否注意到這個方向？

謝：我認為完全沒有。過去我們也有都更的相關法令及條文，但是沒有辦法執行。後來會大量地推動都更，是因為921大地震以後，沒有辦法解決公寓大樓重建的問題，所以引用都更條例，來強烈地排除不同意的住戶，然後把房子蓋起來。這種都更，目的只是解決公寓大樓蓋房子的問題，和都市計畫與發展無關。我們等於是錯誤地引用這一套概念，作為現在推動都更「主要」的方法、經驗與法令依據，這是完全錯誤的。

彭：所以回到都市計畫本身，對未來從事這一方面的改造，您覺得哪些準則是很重要的？

謝：都市計畫本身當然重要，因為它是用都市整體的觀點，重新做都市更新前沿的設計規劃。在執行的時候，都市計畫法的法令位階是很高的，就像開馬路，邊上的房屋是可以拆的，一定要提升到這個位階，才有辦法處理都更問題。否則像現在是根本沒辦法做，都是黑道在把持，所以現在的都更，可說做法完全錯誤。

彭：法令本身需要修改嗎？

謝：不需要，現有法令就可以執行，只是我們沒有把它提升到整個都市計畫重新檢討、重新擬訂的層級。

彭：但是據我們一般的了解，都市是很多硬體的堆積，幾乎是不可逆的工程。依您來看，怎麼在都市發展不可逆的過程中，找到一個可逆的方向，讓都市變得更完美？

謝：這就要談到都更本身，它包括細膩的多種作為，不是全部拆掉。舉例來說，很多都更可能只是把牆拆掉，保留原來的骨架，再加一些東西來修改。都更的方法有很多，只是要用環保的方式，「可持續」的方式，可思考的空間非常廣。如果有這種想法，我們新蓋的房子，可以用很環保的架構體系，比如把主結構和次要的結構分開，這樣一來，次要結構像隔間等等，可以改掉，但是主結構留著，這也是一種環保的作為。所以在都更的過程當中，不見得所有東西都要打掉。

當然，還是很多舊的建築要清掉，因為結構的問題、各方面的問題，是要拆除。但是很多東西其實不需要如此，可以就現有的東西，用手術的方式、切割的方式、重新整合的方式來解決都更問題。遺憾的是，我們現在的政府行政能力不足，嚴重不足，不管藍綠都一樣。台灣沒有辦法做這麼大的事情，是因為政府的職能出了問題。

彭：那我們都市的發展有沒有希望？我們的願景在哪裡？

謝：這個是大問題，這是台灣的一個「宿命」。我們應該要有更遠大的願景，五年、十年、一百年的願景，但是現在的政治情況，讓我們所有的眼光只能看到前面很短暫的時間，這是最大的問題。

我們對都市的願景，對整個環境，對台灣的發展，到底想法是什麼？該怎麼做？國土計畫好像是可以建構一個框架，但是還需要公眾討論，得到共識。在國土計畫當中，如果可以給大家很好的未來，那絕對不是現在這個樣子。都市也不是無限制的膨脹，到時候可能大都市、小都市、小城鎮，會形成一個很完整的有機體。在這個原則下，無論都市的環保、生態維護等各方面，都會浮現一個宏觀的視野。應該在這個視野之下，再來考慮我們整個都市的架構。

 

3. 公共利益應擺第一

彭：不過我還是很好奇，以目前我們一般的國民素養、政府的執行能力、還有法規政策的配合，對於您所談的都市更新願景，是做得到的嗎？可以怎麼做？

謝：首先，政府的立場要改變。簡單地講，我認為目前的都市更新，政府的立場並沒有站在公共利益的角度上。然而，都市計畫絕對要把公共利益擺在第一位。如果是用公共利益的角度來從事都更，政府的公權力就能發揮，也能與民間協力進行。這種都市更新本身就是一種生產，會增加都市的價值，原則上民間沒有理由抗拒，不會造成極端的對抗或是完全的內耗，因為它是一個創造價值的過程。所以怎麼樣把政府的法令基礎弄好、理順，站穩都市公共利益的立場，事情才能夠推動。

彭：所以依您這麼看，我們對都市更新的認知，甚至過去所進行的一些都市更新，有些方向是不對的？

謝：不對的。我們走錯了。

彭：您能不能舉例來說明？

謝：像台北市，現在很多地方要住戶百分之百同意，才能拆屋進行都更，為什麼？因為公權力不彰。可是為何公權力不彰？我認為，就是因為沒有公共利益為基礎。在很多地方，排除住戶反對的意見，只是為了幫建商賺錢，對都市有什麼好處？基本上沒有，只是把老房子變成新房子而已。

所謂的公共利益，舉例來說，都更以後能夠創造多少綠地？可以解決多少國民住宅的問題？這方面弄清楚的時候，因為可以創造公共利益，能夠凝聚社會共識，公權力就能發揮，就可以強制執行。若沒有公共利益為基礎，怎麼可能強制執行？大眾不會接受的。

彭：但是反過來說，政府對都市更新是不是有全套的規劃？

謝：沒有一個大尺度的、結構性的規劃、想像與作為。目前來講看不到。

彭：所以這是政府本身應該要檢討、要更新的地方。

謝：對，這是一個很大的缺失。

 

4. 社區營造與都市更新

彭：談到都市更新，其實有一個可能更重要的議題，就是社區營造。當然，所謂的社區營造或社區總體營造，已經談了很久了。您看對於台灣整個都市的發展，或者都市更新上面，就社區營造的議題，有哪些是我們應當考慮、應當切入的地方？

謝：這是一個根本的議題。如果在農村裡頭，社區意識本來就存在，人與人的關係是很緊密的。但是在都市裡頭，這點卻完全被打破了。但是事實上，即使在城市裡，如果能夠把社區的工作建立起來，對政府來說，很多的社會問題就可以透過它來解決。我們現在講的托嬰、老年照護等等，最終應該就是回歸社區，人們互相幫忙，透過社區的人際關係來解決這些問題。

以上只是一個例子，其實包括人與人的關係、守望相助與安全等各方面，大部分的工作必須由社區承接。一座城市要能夠完整運作，社區是不可或缺的。但是在過去，無論歐美或台灣，在我們快速都市化的過程當中，都市的社區意識卻一直被忽略。所以都市的社區營造未來是「可為之處」，而且是一項核心的要務。

彭：這種「烏托邦式」的社區，它有哪些願景？有哪些元素運用在裡頭？

謝：人與人之間的關係，自古以來就是烏托邦。烏托邦所指的都是小國寡民，雞犬相聞，老死不相往來（小國之間不互相干涉，也沒有衝突），這是道德經最後一章講的內容。

老子當時為什麼講這個理念？因為小尺度、關係很緊密的社區或部落，是人類最核心的社會型態。人類的部落文明已經十幾萬年了，現代文明才幾千年，甚至我們的現代化都市才幾十年而已。所以部落或社區是我們的母體，人與人的關係在這個尺度下，可以做很好的運作和處理。它有很大的功能，是人類不能丟棄的，只是我們過去一直遺忘了它。現在重新讀道德經或其他經典，你就知道不只是道德經，宗教上幾乎所有的烏托邦都是社區。

彭：但是要運作這樣的社區，必須有哪些硬體和軟體來配合？

謝：硬體還沒有那麼重要，重點是軟體。我在香港有一些學生和朋友，我常常建議他們，民主第一步就是從社區開始做起，應該把權力和預算下放到社區去，讓社區有相當的權力和預算來執行他們的公共事務，但是目前都沒有。包括台灣也是一樣，我們的社區營造如果真的要有誠意，可做的事情太多了。過去我們社區營造的經驗是很短暫的，也不夠徹底，遠遠不足以真正扎根，把社區的概念在城市裡頭，甚至於鄉村裡頭落實。我們做的還遠遠不足。

彭：但這幾年來，因為ICT（資通訊）的技術，還有網路的發達，人與人之間的關係愈來愈變成是一種虛擬的關係。可是您所提到的這種社區意識，反而是一種非常實體化的，有血有肉的互動。在網路時代，怎麼樣來調和？

謝：社區與部落的確受限於空間，它是一個非常實體性、感受性的東西，也是很直觀的。但是網路還是很有用，因為透過網路，可以克服許多空間上的限制，這也是我現在做的事情。我們一直講協力造屋，就是大家互相幫忙，這件事透過網路，透過工業4.0的操作方式，就成為各行各業可以同時協作的計畫了。可見社區營造與網路發達不衝突，網路是一種工具，把社區過去狹窄的空間尺度加以擴大。但是核心的、直觀的社區，還是不能少的。

 

5. 社區是凝聚住民共識的單位

彭：談到社區營造以及都市更新，我常常有一個疑惑，也覺得很遺憾。我們走過很多的地方，特別是歐美或日本，走在當地的街道上，我們看到整個都市的景觀與交通，覺得他們的生活非常悠閒、和諧，非常地美。但是回到台灣，就覺得非常地零亂。雖然我們的都市也發展得很快速，但也伴隨著一些負面觀感，例如：市容醜、交通零亂、建築物的不和諧等等。感覺上從環境來看，我們有很多美化的空間，目前看來，未必適合先進文明社會的公民居住。您怎麼從社區再看到城市，給我們一個美麗的願景？

謝：如果城市裡頭的每一個家庭，或每一個個人直接面對整個大都市的話，很多問題是沒辦法解決的。但是，當我們踩出自己家門的時候，遇到的第一個組織如果是社區，那就往前走了一大步。如果沒有辦法用社區的力量來重新建構整個都市，過去所想像的很多事情，你沒辦法做，無論是景觀，甚至都市更新都是如此。

譬如說一個都更的開發商，或者是政府，當它面對的是每一戶的時候，談起來就很辛苦。但在談判的時候，如果是面對一個社區的話，事情就簡單多了。因為透過社區，已經形成很多的共識，不要說整個城市的公共利益，最起碼一個社區的公共利益可以得到共識，這樣一來，都市更新的操作方式才會更簡單。

今天都市更新要針對每一個人或每一戶去談，背後的意義，就是整個城市是零散的，它沒有自己的團體或組織。從都更這個例子可以看得出來，未來的都市所面對的各種問題，包括美觀、景觀的問題等等，最後的解決之道還是在社區。

如果就軟體角度來談，回到根本，就是社區組織、社區意識的形成。從這裡開始，讓每一個「個人」能夠參與並體會公共利益是什麼，踩出家門的第一步就是他的社區，然後再到都市。如果沒有這個公共意識，我認為，所有都市的改造是不可能的。過去政府確實推動了社區整體營造，也累積了一些經驗，但是還只是開始。未來是否把經費、權力等等真正下放到社區？是核心的關鍵啊！我們過去做的只是起步而已，還差得遠，並沒有真正地跨出去。

 

6. 民主參與是都市更新的答案

彭：所以您過去打造「協力造屋」的平台，已經有很好的口碑，也受到國內外的重視，這種平台的概念，如何應用在城市建設或都市美化？

謝：協力造屋的意思，是大家都可以參與，包括沒有技術的人都可以參與。這裡面很重要的作為，就是我們這一套建房子的方式，把很多的技術簡化，再把它轉化成一個平台，所有人可以在上面表現，發揮他的所能。

如果把這個概念放到大的尺度，包括我們現在做的事情，很多都是跟城市開發有關係的。也就是說，我們要搭建一個平台，讓所有的力量可以在上面發揮。無論開發商、材料商、供應商，甚至於政府或民眾，都可以在平台上完成彼此之間的溝通、協調，很多間接的成本就可以節省下來。

彭：所以協力造屋最重要的精神就是參與，這種參與的精神，怎麼落實在社區改造和都市更新？

謝：其實我們都市計畫的程序是非常民主的，它的擬訂都是要公告的，民間任何意見進去，它都要修改、要回應的。都市計畫本身就是一個非常民主的程序，這些架構都有，只是我們沒有去執行。所謂參與的意思就是要形成共識，譬如我要開一條路，大家要有共識，才能拆屋造路。因此，所有都市計畫都要走公開的、民主參與的程序。何況都市更新，更是如此。所謂都市更新，是舊的建築上面住滿了人，要整個全部重來，做這樣的工程，公眾參與當然就更重要了。

協力造屋的主要精神是參與，參與以後，發揮個人的創造力與勞動力，能夠創造自己的家園。同樣的道理，我們進行都市計畫，如果沒有落實民主參與，沒有共識，就會困難重重。如何落實民主參與呢？基本的機制就是社區，由社區來組織這些事情，一定要有人組織才行。透過社區建立共識以後，事情的推動就容易了。因此整個都市計畫，包括都市更新在內，公眾參與可說是關鍵。

彭：非常高興聽到謝建築師的分享，把這樣一個參與的概念放進來，透過社區營造，透過都市更新，建構一個更美的景觀、更適合人居的環境。今天的節目我們就談到這邊，下個禮拜，將為各位邀請前農委會主委彭作奎來討論國土規劃與農業發展。