總統說了算，還是國會說了算？
行政權與立法權如何互動？
常常看到行政院的官員被立法委員質詢，立委的問政品質如何？
立法委員到底立了多少法？能否真實反映民意，有利於國家社會？

談到民主國家的治理，必須了解國會與相關體制。
本集特別邀請東吳大學人文社會學院院長、公民監督國會聯盟理事長黃秀端教授，與您分享台灣行政權與立法權的互動關係、總統的角色與憲政運作、國會監督、立法表現與選舉課責、未來國會如何改革等重要議題，歡迎收聽！

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是「社會現象與變遷」，涵蓋的議題包括媒體現象、法治與執行、國會與民主治理、青年思維轉變以及社會風氣的正向提升等。上個禮拜我們邀請了東吳大學人文社會學院黃秀端院長來探討「國會與民主治理」。今天我們還是繼續請黃院長，對國會的監督與改革，與聽眾朋友做進一步的討論。黃院長，歡迎您。

來賓黃秀端院長（以下簡稱黃）：謝謝！

彭：黃院長是東吳政治系教授，兩度擔任系主任，她的研究專長是比較政治、國會政治、政治文化、憲政體制及投票行為。她長期關心立法院的議事運作，目前並擔任公民監督國會聯盟理事長。今年3月她還出版了《認識立法院》這本專書。

 

1. 行政與立法權的互動

彭：上個禮拜我們談了立法院的功能與運作，特別提到立法院的議事運作，及立法品質與效率的改善。今天想先談談，其實行政權和立法權彼此之間，既有制衡關係又有互動關係。上個禮拜您提到立法院的功能包括預算的審查、法案的審查還有質詢等等，我們可以看出行政院對立法院負責。但是立法與行政兩權，這些年來也互相爭奪所謂政策的制定權。您這幾年觀察下來，我們的行政院、立法院之間，到底是怎麼樣的互動關係？

黃：首先我要說，不同的政府體制，會有不同的行政立法運作的關係。像英國的內閣制，有人說它行政立法是一體的，因為它由人民選出國會議員，再由國會議員選出他們的首相，而國會的多數黨就組成內閣。因此，這個國會多數黨的法案應該都會通過，如果不通過的話就會倒閣。所以它的政黨一定要有很強的紀律，如果無法執行這個紀律的話，就會造成倒閣。

彭：是。

黃：總統制就是權力分立，總統和國會分別由人民選出來，不管國會多數是哪一個政黨，反正總統就是負責組織政府。像歐巴馬政府時代，大部分的時期民主黨沒有掌握國會的多數，但是總統就是總統，國會就是負責監督。所以在總統制國家，總統提出的法案不一定會通過。例如川普總統想要建美墨之間的牆，或是他想廢掉歐巴馬健保，上次因為國會反對聲浪很大，他怕投票不通過，最後就自行撤案了。可見總統的法案不一定會通過，它還是會碰到很強力的反彈。

在我們的國家，談到行政院與立法院之間的關係，就要先界定我們是所謂的「半總統制」。半總統制就是有總統制的特色，因為我們有總統，人民選出來的總統具有某種程度的權力。可是我們又有行政院長，就像法國一樣有內閣總理，但內閣總理和國會之間的關係，又有一點像內閣制。

所以我們常常會碰到這樣的問題，就是行政、立法要呈現什麼樣的關係？到底立法委員要不要服從黨紀？我們常常說，對立委而言，到底黨意比較重要，還是民意比較重要，對不對？可是黨當初在競選的時候，它提出了這項政策，既然受到民意多數支持而當選，該黨的立委是不是要支持？在此就會面臨問題啊！如果立委覺得我的選區選民不支持，我為什麼要支持？就出現矛盾了。因此我覺得，我們的制度常常會碰到很尷尬的情況，也是因為我們本身就含有內閣制、總統制兩種制度的特色。

彭：但是長期觀察下來，特別是這幾年來，好像立法權高漲。憲法規定行政院對立法院負責，通常大家的理解是行政院提出法案，由立法院進行法案的審查。可是這幾年來，好像行政權與立法權之間的關係改變，特別是互相爭奪政策的制定權，而且立法權高漲，好像行政權就慢慢地退縮了。目前的現象是如此嗎？

黃：這是表面上的現象，其實行政權在某些方面還是強勢的。有時候您看立法委員質詢得口沫橫飛，氣勢非常強，甚至還顯得很憤怒。事實上，部長只要臉皮厚一點，可能被質詢完就沒事了，實際狀況就是這樣。所以有時立法委員也會覺得充滿無力感，他們並沒有想像中那麼強勢。

當然這幾年來，在法案的審查方面，立法院是比以前強勢。對於法案的內容，他們不再像以前一樣，基本上按照行政院提出來的通過，都還是會討論。當然也是因為立法院現在有更多的助理，可以幫助立委收集資料，而且公部門資訊也愈來愈透明，讓立委手上的資料更加充分，所以他們有更多的機會來提出意見，或修正行政院的意見。這方面確實比以前強勢，但也不是大家想像的那麼強就是了。

彭：但是立法院絕對不是以前所謂的「立法局」了，這是我們大家都了解的。

黃：對。

 

2. 半總統制的複雜現狀

彭：剛才提到我們現在算是半總統制，因為在總統制的國家，總統要對國會負責，我們沒有這種直接的機制。可是我們現在的總統，他卻提名了行政院長，而且這位行政院長以前要立法院同意，現在又不需要了。如此一來，所謂行政院對立法院負責，好像又不是完全落實。

然後大家都說，國防、外交、兩岸屬於總統的職權。至於行政院，當然要負責行政的運作，院長、部長要到立法院去報告，接受立法院的質詢。可是總統也有相當的權力，包括總統府也有所謂的國安會議等等，許多事情可以在總統府裡面運作，但是不需要受到立法院的制衡。凡此種種，在我們這個半總統制的國家裡頭，國會的角色和我們的憲政運作，有沒有不協調的地方？

黃：半總統制就是有行政院、總統、國會這三者，彼此間的三角關係，會比內閣制或總統制複雜很多。因為三角相對於兩點，本身就複雜得多。我覺得我們現在的問題是，總統是人民直選的，他有很大的責任在身。而且您可以看到，民眾對於總統有很大的期待，希望總統做這個做那個，好像總統是無所不能的，可以看出民眾的期待非常大。

可是我們的總統會發現，在法制上，他沒有辦法直接與立法院互動。不僅如此，在我們現在的制度下，就連總統和行政院之間的互動，在法制上也是沒有的。不像法國總統，是由總統來主持所謂的部長會議，其中還包括內閣總理，所以總統和內閣之間是有連結關係的，可是台灣現在沒有。

所以您會發現，每位總統都要想盡辦法讓自己「令出總統府」，像以前陳水扁組織9人小組，馬英九總統也有不同的方式，當然蔡總統也有她的方式。這麼做的目的，就是從總統府連結到黨，然後連結行政院甚至立法院之間的關係。這是因為，我們目前在法制上並沒有一個正式的連結，所以我覺得總統有這種困擾。他覺得如果人民對他有期待，很多事情他「應該」要負責，他應該要做出人民期待的成績。可是他卻沒有直接的管道，因此就要間接取得管道，讓他有權力做事。在此同時，當然就會被人家質疑，你是在擴權，卻又不受國會直接的監督。

彭：憲法規定總統是在五院之上，他要負責協調五院之間的爭端。可是現在實際上政府的運作，行政與立法大概是最重要的兩隻腳。

黃：對。

彭：那在半總統制底下，總統與國會之間有沒有一個直接對話的方式？或者要如何透過國會、透過他的政黨，針對立法或預算，達成他所要執行的政策？

黃：其實總統並沒有直接和立法院之間的關係。除了在憲法裡面，總統得到立法院進行國情咨文報告，除此之外，總統和立法院並沒有很直接的關係。雖然說總統府的預算也要經立法院通過，但還是沒有直接的關係。

這就造成了一個現象，您看陳總統、馬總統，都曾說他不兼任黨主席，到最後為什麼要兼任黨主席？就是希望利用政黨來串起總統府、行政院，還有立法院之間的關係。像民進黨現在就規定，立法院的黨團三長一定是黨的中常會委員，目的就是讓黨的中常會做決策的時候，能夠有立法院的三長在裡面，可以讓決策貫徹到立法院。同樣的道理，我們的總統就算一開始說不當黨主席，最後還是要當黨主席，就是為了串起這些關係，讓決策透過政黨來貫徹。

 

3. 監督國會，帶來改變

彭：除了總統，民眾對於立法院也有相當高的期待，您擔任公民監督國會聯盟的理事長，對於監督國會應該有很多的經驗與心得。是不是可以分享一下，您們怎麼監督國會？立法委員的表現與他的責任，如何透過監督被呈現出來？

黃：我們之所以成立公民監督國會聯盟，是因為我們覺得，立法院監督行政院，可是沒有人監督立法院。

彭：是。

黃：雖然有時候媒體可以監督，但因為藍綠對立，有些媒體染上了「顏色」，有其特定的政治立場，導致民眾對媒體不太信任。所以我們就覺得，公民應該站出來監督國會。至於公民監督國會聯盟，會稱為聯盟，是因為我們由50個公民團體所組成，也由這50個公民團體推出人來組成理監事會。另外我們有秘書室，秘書室主要由一些專任的工作人員組成，包括我們的執行長，還有政策部、組織部等不同的單位。

我們對立委進行評鑑的時候，也有非常多元的指標，不只是看出席率。有人以為我們只看出席率，其實出席率佔的分數非常少，只有10%。其他還包括立委的法律提案、預算提案，除了提案的數量，我們也觀察立委對法律提案的內容，到底是不是符合公益、符合人權、符合民主，或者說它有沒有傷害人權、傷害民主。

另外，後來建置ivod（立法院議事轉播網際網路多媒體隨選視訊系統）之後，我們還號召很多公民來看ivod的錄影檔。每次都有兩三千個公民來幫我們做評鑑，看立委的質詢，觀察他質詢的立場如何？問政是否合乎理性？我們不希望他打架，希望他合乎理性；質詢要有所本，而不是隨便亂講話等等，設定這些指標，由公民來打分數。所以我們的評鑑其實也非常多元。

至於評鑑的結果會不會和選舉有關？剛開始的確有立委覺得，不看好這個評鑑組織能撐多久，某些人有點輕視。可是後來我們發展得愈來愈堅強，現在已經邁入第十年，參與的公民愈來愈多。尤其在第九屆立委選舉，發生一個現象，被我們列為「待觀察」的名單，評鑑排名倒數17名的立委，有11位不是未被提名就是落選，落選率高達64.7%，這件事引起立委們非常大的震撼。

所以第九屆立委上任的時候，立委對我們非常客氣，我們很多的要求他們都同意，也開始讓我們去國會。因為我們以前要求進委員會旁聽，往往不讓我們去旁聽，現在都開放了。另外這一屆也做了許多改革，包括議事透明化等等。所以我覺得，當立委發現人民的力量很強的時候，他們的行為是會改變的。

 

4. 立法與選民服務

彭：但是立法委員一來要做立法的工作，再者又要服務選民，常常兩者沒有辦法得兼，立委本身怎麼看待他在立法院的表現，與他對選民的服務呢？

黃：其實蠻多立委也向我們反映，尤其是住在離島、屏東、南投、花東這些地區的立委，他們要做選區服務，幾乎都是當天往返，路途很遙遠。當然他們有時候也會抱怨，表示公督盟的評鑑，應該把選區服務這一項包括在內，所以我們也會對選區服務酌予加分。

不過這是有標準的，就是立委的選區服務和立法之間有很大關係的時候，我們會酌予加一點分數，但是我們沒有把它放在很重的分數。因為我們不希望立法委員去做太多的選區服務，畢竟立法院還是需要他們，沒有他們的話，法案怎麼通過，對不對？要是常常流會的話，這些法案怎麼通過？所以我們還是希望委員能花更多的時間在立法院。

當然這幾年來，我們也發現一些變化。尤其這一屆的立委認真非常多，開放直播之後，他們現在會花更多的時間審查法案。以第七屆的立委為例，以前委員會的開會時間，幾乎不會超過中午12點。有一次我想帶學生去立法院旁聽，因為我的課是下午的課，我說中午要過去，結果他們說中午我們都沒有在開會了，委員已經收工回選區去了。可是現在，大概很少委員會中午就收工，因為他們有很多的壓力要審查法案，所以我覺得他們現在認真很多。

當然有直播的機制，也讓他們有理由向選民交代。立委可以對選民說，你看，我不回選區是因為我在委員會裡，你可以當場看到我很認真地審查法案，也替選民發言。所以，這樣的直播對立委也有一點好處，就是讓選民看到他是在工作，比較不會抱怨說委員怎麼都沒有回來。我覺得至少可以做一點點平衡。

彭：照您這麼講，在監督下，立法院其實是有進步的。

黃：對。

 

5. 國會發展的願景

彭：可是確實地說，比起先進的民主國家來講，台灣的民主化還是在起步階段。我們還是常常感受到，大家對於國會的改革與發展都有相當的期待。國會將來怎麼樣能夠改善？您從長期的觀察，以及與立委互動的經驗，對國會改革與國會發展的願景有何看法？

黃：其實我們談立法院的改革，已經談了很多年了，不過因為它有時候定位不太清楚，所以造成了一些困擾。但是到了這幾年，我們可以看到國會的發展，大家都希望它更專業，有點類似總統制的國會往專業發展，因為總統制要制衡總統獨裁，所以它的國會要很強。

美國國會算是全世界最強的國會，需要很多的專業幕僚來協助，我們現在的國會也是朝這個方向發展。我們每一個委員有8到14位的助理在協助，雖然不像美國可以用到那麼多的幕僚，離美國還有一段距離，但是我們和內閣制國家比起來，幕僚的人數的確多出許多。

但是，立法院的角色定位若要調整，牽涉到修憲，難度頗高。因此，在不修憲的狀況下，大家覺得也許在調查權、聽證權這方面，可以進一步發展。因為大法官曾經解釋過，調查權、聽證權是國會固有的權力，無論內閣制或總統制的國會都有調查權，這是作為一個國會應該有的權力。因為今天要把法案立好，立委有時候需要聽證權與調查權，讓他更清楚地了解問題的來龍去脈，才能做出更好的決策。所以我認為，未來調查權、聽證權是可能可以發展的。

另外，就是立院在透明化這方面，已經做了很大的改進。但就各委員會而言，我們希望它能夠更專業化。早年就是委員常常跑來跑去，一下到這個委員會，一下到那個委員會。在未來，我們希望委員能夠專心留在某一個委員會，而且有更多的幕僚協助他，讓他更為專業。

當然另外有一件事，就是委員會的召集委員，到底要不要改為「單一召委」。因為現在有兩個召委，甚至以前還有三個召委，因為這些召委常常分屬不同黨，結果在審查法案、安排議程的時候，就會有違和的狀況。比方某個法案，可能某個政黨不想審查，另一個政黨要審查，又因為兩個召委有點雙頭馬車，讓委員會沒辦法專注於法案的審查，常常會有一半的時間在審查，另外一半的時間可能因為另一個政黨不想審查，該黨的召委就去考察，消極地不排議程，有時會造成這樣的情況。因此大家也在思考，是不是要改為單一召委，是不是要讓委員會的幕僚更為專業，使委員會真正成為審查法案的中心，讓法案的品質更為提升。

彭：此外，一般民眾對於立法的品質與效率，都有更高的期待。您怎麼看未來改善的空間？

黃：本來立法院的設計，就是要讓各個政黨有不同的聲音出來，所以有時候它也會讓反對黨有一些特權，就是為了讓反對的聲音被聽見。但這樣設計也有缺點，比方因為大家的對立，反對黨就藉由制度進行杯葛。像上一次國營事業預算案審查的時候，國民黨就提出了一千多個提案，一千多個提案每一個都要表決，就會花很多天的時間，這樣當然會阻礙效率。

當然這種杯葛的舉動，有些是有意義的，有些是沒有意義的。不過上一次的情形，我們覺得是沒有意義。為什麼？因為國營事業是他們在位的時候提出來的預算。所以公督盟後來就號召民眾，向立委反映：杯葛應該要有意義，如果進行沒有意義的杯葛，民眾會反彈。其實立法委員他們很在意「民意」，因為民意就代表將來的選票。所以只要有更多的民眾關心，就會讓立委的不合理杯葛適可而止，將他們的心力轉而用於讓立法更專業化。

彭：也就是全民一起來督促、監督立法院，讓國會正常運作，對於台灣未來長期的發展，能夠做出正面的貢獻。非常高興再度邀請到東吳大學人文社會學院的黃秀端院長，來討論國會監督與改革。今天的節目就進行到這裡告一個段落，下個禮拜同一時間，我們將把議題轉移到「青年思維的轉變」。《台灣的明天‧明天的台灣》，我們下週再會！