在農地蓋住宅，讓土地的價格變高，有什麼不好？

在台灣，你我想吃什麼，幾乎都買得到，所以我們常常忽略了，如果發生緊急事態，如果國際航運出了大問題……台灣的糧食夠吃嗎？我們留有足夠的農地，讓糧食自給自足嗎？

在農地興建豪華的「農舍」，對農地的傷害是什麼？恐怕是無法回復的重創！然而，某些地方的施政，卻持續朝這個方向傾斜！

請聽前農委會主委彭作奎教授，為您分享農地的管理與保護，特別分享在接下來六年的關鍵期，如何透過良好策略，建構國家安全的基礎。

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃，涵蓋的議題包括國土的規劃、管理與利用及災害防治、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展以及行政區域劃分等議題。上個禮拜非常榮幸邀請到前農委會主委彭作奎，也是彭校長，來節目討論國土規劃與農業發展。這個禮拜繼續邀請彭主委來談農業的永續發展，以及農地的管理。主委歡迎您再到我們節目來。

來賓彭作奎主委（以下均稱全名）：謝謝，很高興再次有機會跟聽眾分享我的想法。

 

1. 長了青春痘的農地

彭：上個禮拜我們聚焦於農地資源的管理和變更、調整等等，也提到農業的發展，是台灣永續發展非常重要的一環。當然農業的永續發展與農地的有效管理息息相關，主委認為目前農地管理的機制可能有哪些問題？怎麼針對這些問題做有效的改善？

彭作奎主委：上個禮拜，我們大概談了總量的控制，怎麼樣在農業使用上面，維持我們國土有效的配置。這個禮拜要討論的，就偏重在「已經」為編定農地的土地，如何做有效的管理。

我想從一段故事談起。大概在兩年多以前，我們就看過齊柏林導演的《看見台灣》，另一個就是林懷民編的舞作《稻禾》，兩者幾乎在同一個時間推出。其主題都圍繞在我們的國土保育，以及農村遭到破壞的歷史痕跡，和人民的哀怨。也引起當時行政院長江宜樺院長的重視，劍及履及地希望能夠解決這個問題。

從這些作品可以看得出來，整個台灣農地資源的使用，有個死角一直沒有被注意到，就是農地可以蓋農舍的問題，也就是農發條例修正案的後遺症。所以我們可以了解到，整個台灣的農地問題，除了我們沒有一套比較完整的國土規劃，無法有效地提升與維護，達到既定農村發展的願景之外，農發條例十八條修正案又把優良農地上面不許興建農宅的限制給破壞掉了。

真正的問題發生在民國89年，立法院通過了農發條例的修正案，開放了農地自由買賣。換句話說，過去我們是採耕者有其田政策，農地農有，農地農用。在89年以後，原則上還是農地農用，但是因為開放了自由買賣，農地不一定要農有，而農發條例修正案更放寬了農地的分割，而且准許興建農宅。這是我們的優良農地真正大量流失的一個起點，例如在宜蘭的蘭陽平原，從空中俯瞰，農地好像長青春痘一樣被破壞，就是個慘痛的結果。

事實上，從農發條例修訂以後，我們的國土違規使用、超限使用，導致台灣的農地在過去這些年來，已經流失了15%到16%，是非常嚴重的。也就是說，許多國土原來的地目是編定為農地，但是它實際的用途，都已經不是由農業使用。目前我們的農地雖然有七十幾萬公頃，但是糧食自給率只有百分之三十幾，除了休耕政策外，主要原因就在此。優良農地大量流失，是一個非常嚴重的問題。

 

2. 農地管理的主要缺失

彭作奎主委：台灣在農地管理上的缺失，首先是區域計畫法並沒有強力執行，而使農地的總量流失。第二，農地超限使用。第三，也是更重要的，就是我們的農地被細分化。在這個過程當中，我們也發現在2014年的時候，最後一次全國區域計畫的修正案裡，農委會還曾經建議，刪除了直轄市以及縣轄市裡面農地的需求總量，這是非常令人詫異的。當時改用了所謂農地資源分布來規範，強度當然比不上對需求總量的規範。

所以很多的環保團體認為，是政府帶頭破壞我們的農地，一個是農發條例的修訂，一個是區域計畫法執行不力，甚至架空區域計畫法。而在未來六年當中，我們有21部的子法要繼續完成，同時在國土計畫法施行的兩年之後，要真正公佈國土計畫。這一段期間正好是民進黨執政，我們也非常誠懇地呼籲現在的政府，能夠依照蔡英文總統當初所提出的五大基本產業，利用國土計畫法推動國土分區編定的過程，能夠在北中南區，結合五大創新產業做有效的規劃，讓我們有能力因應氣候變遷、豪雨成災、高齡化以及少子化的未來，解決優良農地遭到破壞，糧食安全備受威脅的問題。希望不要再發生類似大埔案的情況。

當然我們也有信心，國土計畫法與區域計畫法畢竟不同，例如土地使用變更的過程就不一樣。因為區域計畫法在2003年的時候，開始允許以「開發許可」來變更農地，造成我們的農地大量流失。未來的國土計畫則不同，只要分區、分類編定以後，除非得到公民參與的審議委員會通過，否則地主不得做個別的變更。

既然國土計畫法對土地使用的規範比現在強化，我們一定要從整體空間的規劃，對國土做有效的使用。比方利用航空照相，重新對農地甚至所有國土，做有效的調查、規劃，能夠建立我們農地與各種用地的基本資料，協助我們評估，然後編定。在國土計畫法之下，透過農地資源的管理和種種配套措施，共同努力，使我們的經濟發展與國土利用能夠和諧，又能顧及到生態、生活與各種產業的生產，並維護人民的身體健康。

總而言之，過去二十幾年來，因為農發條例的修訂，造成了大量優良農田的破壞。對於這部分的問題，我們應該以嚴肅的心情來面對，使農地可以做完整的生產，不受家庭廢水或工廠廢水的汙染，也不受到酸雨的危害。這些方面，我們都冀望現在的政府，能把握未來六年的關鍵期，做有效的改善。

彭：也期望新政府能夠正視這個問題，對土地資源的利用與開發，提出比較嚴肅、長久的辦法。

 

3. 農發條例修正案的原委

彭：主委剛才提到，目前農地的管理機制有相當多的缺失，也從法令面及政府的執行面作了分析。其中一個很大的引爆點，可能是在民國89年所通過的農發條例修正案，允許農地蓋農舍，主委也因為堅決反對，展現政務官的風骨而辭職。

現在回過頭來看，主委當初的堅持是對的，因為台灣的國土風貌，已經因為這項政策，受到相當大的改變與危害，也影響到農業的發展。所以農發條例這個問題，我相信主委到目前為止還是非常關心，期望它未來的修正，能夠導正到一個正軌，讓國土計畫朝一個正確的方向來走。回顧您當初心中的痛，農發條例修正案當初在制訂的時候，是因為哪些因素造成的？未來農發條例如何做適度的修正？

彭作奎主委：過去我們的土地政策是耕者有其田，農地一定要農有。但是這樣一來，因為非農民身分的人不能買農地，造成了非常明顯的農村老化，所以開放農地自由買賣，事實上我是贊成的。當初我要上任的時候，高層也告訴我，我們準備要開放農地自由買賣。但是開放自由買賣有一個很重要的條件，就是農地一定要農用。因此我當初就非常堅持，要確保農地農用，一定要給農委會一柄尚方寶劍，就是未來非農民新購買的農地上面，不得興建農宅。否則的話，會讓農地變成一個低建蔽率、不需要繳稅的豪華別墅興建區。

但是，誠如主持人談到過的，老農派的立委站在農民的立場，認為這樣做會讓農地的買賣受到限制，所以一直在反對。當時也正好是大選期間，結果我們很清楚，政治綁架了專業。這個案子通過之後，到今天已經快二十年了，我們農地被破壞的情形，大家有目共睹，非常地令人不堪入目。因此到目前為止，假如回到二十年前，我還是會堅持新購的農地不得興建農宅。

至於繼承農地的農家子弟，如果沒有房子的話，根據原本農發條例的第18條就規定，他可以繼續興建，所以在這部分，農民並沒有受到損害。而在開放農地自由買賣以後，透過配套措施，能夠引進年輕人，引進資本與技術來發展農業，則是我們當初開放農地自由買賣的主要目的，希望藉此讓台灣的農業升級，來因應經貿自由化。

 

4. 未來的改善之道

彭作奎主委：當然我們也很清楚，過去十八年來，沒有一個政黨敢去觸碰這個法令。我們也了解到，在去年，政府為了減少非農民購買農地，把它變成商品屋來交易的情形，開始對起造人的身分加以限制。換言之，興建農宅的人必須是農民，也就是有農保，這就把一部分弊端排除掉了。第二個，就是關於承購人的限制，如果有人要買農舍，他一定要有農民身分。在這樣的情況下，就讓我們的農宅不再是商品，不淪為炒作的工具，政府也可以依法稽察。聽說加上這兩個限制之後，整體農宅興建的件數，減少了60%到70%，足以證明，十八年來在蓋農舍的大多是非農民，也不是為了農業使用。

所以在未來，我們一定要讓農業有出路，這點比較重要。希望藉由國土計畫法的通過，把農發條例和區域計畫法結合起來，讓真正務農的人到農村去耕種，他們所需要的農宅，則蓋在城鄉發展地區裡面。換言之，未來在整個編定過程當中，我們的城鄉地區有三類，農業地區也有三類，農業地區第三類就是可釋出的農地，城鄉地區的第三類也可以變更，可能作為農民的住宅區。將來依據整個農村發展的趨勢，能夠把我們的生產區與住宅區分離，能夠像美國、像歐洲、像中國大陸那樣的型態。

未來我們不希望在農業生產區裡面再看到農宅。但是透過國土計畫法的編定過程，將來農民購買農地之後，或者是非農民購買農地之後，都可以在城鄉發展地區裡興建所需要的農宅。這樣一來，就可以讓農宅蓋在田中間的現象大為減少。

因此談到整個農發條例的修正，我希望能夠將第18條恢復到新購的農地不得興建農宅。至於農宅的需求，我們在國土計畫法的規範下，在城鄉發展地區的第三類，和我們農地可釋出的地區，編定所謂的農宅生活區，最後讓我們的農業生產與農業住宅分離。我一直很希望政府有這樣一個機會，能夠把這件事情加以扭轉。

 

5. 農宅分離，建設祥和農村

彭：要分離農業生產區還有住宅區，總是需要一些配套，怎麼做？

彭作奎主委：我們希望修法，新購農地不得興建農宅，至於真正需要興建農宅的新進農民，或者既有的農民，可以到一個特定的地方興建農宅，而且仍然能就近照顧他的農事工作。怎麼去做到這件事情呢？就是透過國土計畫編定的過程中，各個縣市在預留的農業生產區附近，要編定可釋出、可移轉的農地，跟我們的城鄉發展地區結合。

這個情況下，即使農地興建農宅被限制，農民還是有地方可以興建，而且讓未來的農業生產區與生活區分離開來。換句話說，國土計畫法可以支持我們建立祥和農村；生產區與生活區的分離，也是保護優良農地，減少污染，讓農村維持更好生態環境的重要措施。

彭：這樣讓農業生產區與住宅區分離，它的編定和管理機制要怎麼推動？

彭作奎主委：這個問題問得非常好，因為在新的國土計畫法底下，未來整個計畫與管制，還是採取中央與地方分責辦理的處理原則。所以未來我們的管理機制，並不是重新建置或打亂現在的管理架構，而是建立完整的制度，整合實施國土規劃與管理。

例如現在嘉南地區是最好的農業生產區，但是怎麼去說服地方政府與民眾，有效地劃設農業生產區呢？我覺得，加強我們對農地的補貼，是一個非常重要的措施。因為落實農地農用，基本上創造很多元的功能，它的外部效果非常大，因此很多先進國家，對於被限制變更，不得作為其它用途的農地，都提供所謂的「綠色給付」給地主，給付的所得幾乎與非農業使用的所得一樣高。這個時候，縣市政府與農民都會願意，讓土地被編入農業生產區，持續進行農業生產。

事實上，對於外部的效果，先進國家的概念是補償，並不是補貼。也就是對於進行農業生產的人，在土地不能投入其他產業的情況下，進行補償。為什麼？因為這樣做，對於生態的多樣性、糧食的安全、甚至農村文化都有實質的貢獻。補償制度則讓這份貢獻，從非金錢的效益變成了可計算的效益，這是未來一個很大的趨勢，也是WTO世界貿易組織規範下所能夠允許的（按：WTO不容許對農產品直接進行補貼）。也只有在這種情況下，我們的農業生產區才能夠被劃定。

至於剛剛談到的，關於農業住宅的部分，也一定要和國土計畫法結合。因為法令已經非常清楚，可以把農宅生活區編定到一般農業區，或是可釋出的農業地區裡面。因為它的變更是每五年調整一次，可以因應農民興建農宅的需求，以五年為期來編定。這樣的情況下，它就不是開發許可，而是使用許可，使我們的土地能夠整片移出，來興建農宅。最後，就可以達到像西方國家的體制，把生產區和住宅區分離的理想。

彭：我們非常高興能夠連續兩個禮拜邀請到前農委會主委彭作奎，也是彭校長，談國土規劃與農業發展。主委真的是長期關心台灣的農業，提出很多的想法，語重心長。對於政府未來的施政，以及執行層面，他也提出具體而明確的建言，我們更希望這些建言，能夠真正落實在未來的政策。今天的節目我們就進行到這裡告一段落，下個禮拜同一時間，要把主軸轉移到國土規劃與工業發展，邀請前環保署長沈世宏博士來分享。我們下週再會。