台灣目前的縣市都市計畫、區域計畫，顯然受到地方政商過度的控制，傾向超量的開發。如何解決？

本集很榮幸邀請研究台灣地方派系、黑金政治超過四十年，曾經擔任內政部五都合併升格審查委員會主席，國際知名學者、前台大副校長趙永茂教授，從政治、經濟、城鄉協力等各種角度，探討國土規劃的未來，為台灣地方上盤根錯節的困境，提出有效的策略。

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃，涵蓋的議題包括國土的管理、利用與防災、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展以及行政區域劃分等議題。我們首先邀請前內政部長李鴻源教授來談國土管理、利用與災害防治，接著請謝英俊建築師談城鄉風貌與都市更新，我們也邀請了前農委會彭作奎主委以及前環保署沈世宏署長，分別討論國土規劃與農業及工業發展。今天我們邀請的貴賓是台大政治系的趙永茂教授，來討論國土規劃與行政區域劃分，趙教授，歡迎您。

來賓趙永茂教授（以下簡稱趙）：謝謝各位聽眾，謝謝彭教授。

彭：趙教授是台大政治學博士，曾經擔任台大的總務長、社會科學院院長、副校長等職。他研究台灣地方派系、黑金政治超過四十年，同時研究台灣和東亞的區域及城鄉發展、地方代議體制、府際關係及地方治理，是國際的知名學者。他也曾經擔任內政部五都合併升格審查委員會的主席，以及行政院公民投票委員會主任委員，所以他是一位對地方政治生態、國土、城鄉及區域發展，具有深厚實務經驗的資深學者專家。請他來談國土規劃與行政區域劃分，實在是我們的榮幸。

 

1. 國土計畫法的優位性

彭：我們節目在這一季，一直聚焦在國土，包括談國土計畫法、土地的管理利用，還有城鄉風貌，以及農業、工業等產業的發展。現在我們要談更高層的議題，就是行政區域劃分，因為國土規劃和行政區域劃分，其實密不可分。您在政府參與了許多相關的立法與規劃，是不是讓我們話說從頭，再談國土計畫法？雖然過去我們曾經討論過，但是我們知道，這個法經過23年努力才成功立法，您對其背景也非常熟悉，是不是就這方面談一談？

趙：國土計畫法，可以說是所有的都市計畫、區域規劃，甚至土地使用的最上位、最優位的一個法，因此它涉及到地方區域劃分的相關法令，及國土空間發展很多重要的開發計畫，與過去的開發策略和規劃。從民國68年開始，這些計畫的推動，也將近四、五十年了。但是就像剛才主持人所提的，國土計畫法已經延宕二十幾年了，在延宕的過程中，也造成國家相當大的損失。

特別台灣最近十幾年來，面對全球性的氣候變遷，災害加劇的環境下，我們更應該重視國土規劃。所以在2015年12月18號，立院三讀通過國土計畫法，是一個非常重要的里程碑。接著，未來三年還有21個子法必須建立；同時，目前行政區劃的相關規劃與法規，也要在6年內退位。2022年，國土計畫法將正式上路。對於長期以來，因為天災人禍而受害的國土，我們應該藉這個機會復育，要重視國土計畫法的優位性和重要性。值得慶幸的是這個法已經有了，但是我們還有些擔心，也就是我們今天要討論的問題。

我相信國土計畫法實施以後，既然它的優位地位確立，各地方、各縣市的國土功能分區，引進公開諮詢、公開討論、專家進場的機制，將對現在的結構加以平衡。換句話說，原來在行政區劃這方面，往往是由地方政商來主導國土的使用和區域的發展，這個既有結構，將會受到很大的挑戰。這是一個良性的挑戰，我們希望以國土計畫法為依據，能帶來一個好的開始。

 

2. 國土規劃面臨的挑戰

彭：的確，內政部前部長李鴻源教授也提到，國土計畫法雖然已經公佈，但施行細則也非常關鍵。您剛才提到有21個子法還待立法，所以真正要落實國土計畫的願景，事實上還有很多工作要做。您剛才提到國土計畫法的位階很高，目前已經立了法，您對將來的實施也抱有很大的期望，可是據我了解，在執行上還是會有一些困難的。

趙：是。各位都很了解，我們擔心的是，現在台灣的政商體制與政黨政治的發展，並不是非常理想。所以對國土計畫法未來後續子法的建立，就像前面來賓所談的，我們的確感到憂慮。特別在各縣市，國土計畫法所要求的非都會區與都會區的規劃中，包括了現有的國家公園、水土保護區、農田保護區，及許多特定地區的保留和保護、生態保育的規劃等等，事實上都不容易做。目前很多的地方政府，因為財政真的有困難，都想把土地儘量用在都市計畫，用在經濟與產業發展上面。但是，這些規劃都必須接受一定的限制與平衡。

依照國土計畫法的規範，我們希望在未來逐漸建立的21個相關細則之外，對國土現有的行政區劃中，各縣市與內政部還在執行的事項，也能有所調整。既然國土計畫法已經公佈了，根據它的精神，包括內政部、各縣市的都市與區域計畫，都應該在未來的六年內整個重新檢討。我們希望藉這個機會，透過國土計畫法「高位」的規範，來實踐國土計畫法裡面一個非常重要的的原則，就是必須公開，而且必須引進很多專家、公民、和相關專業團體進場，共同來推動國土規劃。

我想在現況下，台灣可說偏向國土過度使用，特別是過度的商業與產業使用。在未來國土計畫法的執行上，怎麼取得環境與經濟的平衡？如何取得城鄉之間發展的平衡？參考國外的發展趨勢，我認為，要建立一個「多中心」的發展規劃，就是除了經濟發展以外，也要考慮到文化、環境、保育、糧食等領域發展的平衡和需要。對於這部分，可能在未來的行政區劃及都市計畫，必須要藉這個機會，加以重視並調整。

 

3. 政黨的反省是關鍵

彭：趙教授提到國土的規劃與利用，是一個整合性的議題，包括政治、經濟、社會、環境、文化等層面。我們知道行政區域劃分，和國土規劃環環相扣，息息相關，在現行的行政區域劃分下，這些優質的、平衡的規劃，要如何落實呢？

趙：我想從一個例子談起，我曾經擔任過台大的總務長，當時台大的實驗林有兩千六百公頃，被要求放領，進行開發。那時候，包括森林、植物、土木、大地工程的學者都非常反對。主因是，一項開發雖可能獲得20億的利益，但是如果發生土石流，救災與復育可能要花200億。也就是說，我們同時要考慮到，如何平衡都市發展與生態保育、國土保安。

在都市發展的過程中，常常因為山坡地過度開發，在豪雨時造成河水暴漲或土石流，同時危害都會區和部分鄰近鄉村地區的安全。所以我們必須要同時在城鄉的安全、國土的保安與水土保持，跟都市經濟與產業的擴張之間，取得一個平衡。在都市和區域計畫中，如果不重視這個課題，把國土保安列為上位的規範，事實上是沒有辦法達成這個目的。

現在國土計畫法訂定出來了，就能反省現在牴觸國土計畫法精神的地區性區域計畫和都市計畫。實際的做法，就是藉著國土計畫法，認真地完成子法的規範，並且開始運用國土計畫的精神，來監督、協助地方政府訂定區域發展與規劃的方案。

彭：行政區域的劃分，基本上是政治考量。而國土規劃的充分利用，又會產生經濟的效益。也就是說，政治跟經濟，對國土規劃都會造成相當的衝擊。是不是可以從這點，再來看這兩個因素怎麼影響到國土的規劃和發展？

趙：法律上的上位規範通常是國土法。但在國外相關的規範上，有些不是法律上的上位規範，而是政治上政黨的規範，這點非常重要。政黨必須要服膺國土法的精神，來規範下游的議會，以及那些被政商所控制的議會和地方上主導規劃的力量。也就是說，必須要靠政黨的反省，在地方進行規劃，及配合國土計畫法做任何修改的時候，政黨應該帶出長遠的、看重下一代與國土未來發展的意識。也就是為配合國土法，政商界與政黨都要反省，必須要配合國土計畫法，來規範國會與各級議會，推動下游的都市計畫與區域計畫。

第二，在國外有一個很重要的精神，就是必須要有普遍的、透明的公民參與，要有都市發展、經濟產業發展、社會文化、國土保安、生態保育和糧食安全等各領域專家進場，同時來檢討地方上現有的都市與區域計畫。

否則的話，政治和經濟的生態，以及派系結盟的關係，就會控制了都市計畫、區域計畫和國土的規劃。希望透過上位的政治反省、政黨反省，及許多專業人士和團體的參與，使得地方上受到政商結構所控制的都市計畫和行政區劃，能擺脫地方政商的挾制，實現國土計畫法當中，上位的、多元價值的規範，以及永續平衡發展的精神。

 

4. 經濟與永續的衝突與平衡

彭：除了擺脫政商結構的控制以外，我們前面也提到，國土規劃必須兼顧國土的保安，還有生態的保育、環境的保護等等。但這些目的，好像又跟經濟發展相互矛盾，因為經濟發展就是希望把土地的效益發揮到極致。經濟因素和永續發展，到底怎樣才能夠兼顧，讓我們大家都從中獲益呢？

趙：在荷蘭討論這些案子，有時候他們會開放三年的大辯論。也就是把一些數字拿出來，進行辯論，最後，即使要強調都市計畫的土地開發，注重經濟的發展，還是會附帶配套措施，來維護既有的國土保安和長期的水土保持。可能在開發計畫裡面，就要列出所採用的技術，編列足夠的經費，同時規範某些特定地區一定不容許開發。

這件事要做得好，就得經過很多調查，需要擬定國土的總調查計畫，甚至針對某些特定地區，執行深入的調查或研究、評估計畫，在辯論的時候也要拿出來。我想，經過這些普遍而廣泛的討論，就有機會使得都市和將來經濟的發展，在考量平衡與多元價值的情況下進行。換句話說，就是一方面儘量減少對經濟發展的衝擊，一方面特別考慮到長期的社會、文化、環境多元發展的平衡性和永續性。

所謂的價值不是只有錢的價值，還有文化、環境、保育和糧食保安等很多重要的價值。我們最近在討論一些公共課題的時候，難免可能對某些人的利益造成一些傷害，但是如果能夠長期而廣泛地，取得一些討論與平衡，使得某些傷害減低，就能夠兼顧特殊的保安、保育、水資源，以及文化、社會、歷史的某些特色。

不是只有能設廠賺錢的技術才叫競爭力，我們的文化特色、環境特色、地理與歷史的特色，可能也是很重要的競爭力。如何建構多元發展的現代社會與都市，是國外一直在檢討跟反省的，這也可能是我們執行都市規劃與發展上，應該要特別重視的面向。

彭：所以談到國土規劃，其實最重要的，就是我們要放眼台灣的永續發展。但您剛才這些論述，還涉及到城跟鄉，都市與鄉村要協力合作。事實上，也包括中央跟地方政府的合作。所以您怎麼看中央與地方，以及城跟鄉的協力呢？如何促進我們的永續發展？

趙：鄉村地區的地方政府非常抱怨一件事，就是在六都進行升格審查的時候，當時尋求升格的縣市長，都信誓旦旦地說，會同時照顧、帶動鄰近農村地區的發展，等到升格以後就忘記了。其實地方政府的財政是不好的，因此中央必須要提供一定的預算和誘因，協助地方的都會願意帶動鄉村地區，重視彼此的分工與合作，同時重視都市的經濟及鄉村地區的環境、文化、水源、公園與國土保安的發展。其實鄉村地區弄得好，都市居民利用假期也可以去享受這些空間。我認為城鄉必須一起規劃，這是非常重要的一個概念。

彭：今天非常榮幸邀請到台大政治系的趙永茂教授，從政治、經濟、文化、環境、保育、食安，以及城鄉協力等各角度，來探討國土規劃這個議題，而這些議題的核心，也跟行政區域的劃分互相連結。下個禮拜，希望請趙教授特別針對行政區域的劃分，以及行政區劃和國土規劃的連結，做進一步的論述。