工業區的劃定，與城鄉發展、農業發展等領域如何平衡？
環評對工業的影響是什麼？需要注意哪些層面？
如何遏止違章工廠的氾濫，強化工業污染的防治？

特別邀請前環保署長、台大化工博士、海青智慧馬達系統公司董事長沈世宏，以其環保經驗與化工專業，由工業發展、用地規劃、污染防治、環評等多元層面，與您探討工業的國土規劃議題。

 

引言：

主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：

歡迎您收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論的主題是國土規劃，涵蓋的議題包括國土的規劃、管理與利用及災害防治、城鄉風貌與都市更新、農業發展、工業發展以及行政區域劃分等議題。上個禮拜非常高興邀請到前環保署沈世宏署長，來節目討論新興產業的永續發展，以及台灣產業聚落的分析。今天繼續邀請沈署長，針對產業的發展和國土的管理與利用，做進一步的討論。沈署長，歡迎您。

來賓沈世宏署長（以下簡稱沈）：各位聽眾大家好，我是沈世宏。

 

1. 國土規劃與工安環保

彭：署長上個禮拜曾經提到，產業的發展和環境影響評估有相當大的關聯。事實上在2016年初，我們邀請台塑石化的董事長陳寶郎談石化產業的發展，他就一再地呼籲政府，台灣的石化要有進一步的發展，要徹底解決高雄地下管線安全的問題，免於氣爆威脅的話，一定要做好國土規劃，例如對石化專區提出明確的政策方向。

從過去大家耳熟能詳的案例，特別是新竹地區的朋友可能也知道，當初李長榮化工與新竹化工，受到很多居民的抗議與抗爭，最後他們就遷廠了。或者像當初的國光石化，在爭議中走走停停，最後決定終止。署長在上個禮拜也提到彰化台化廠這樣的問題，在這個部分，我相信您有最多的第一手經驗。環保、工安方面的案例，當然與整個國家的發展、國土的規劃都有很密切的連結。您能不能就您的經驗與觀察，幫聽眾做更深一層的分析？

沈：好的。我想，其實國土規劃是有整體概念的。因此在國土計畫裡面很清楚的規範，像國土保育地區、海洋資源地區或者農業發展地區，是不能蓋工廠的。只有在城鄉發展地區裡面，屬於工業用的產業用地，才能蓋工廠。而且也透過工業園區的規劃，跟民眾的生活有個緩衝區，保持一點距離。這樣才使得園區的發展，不會干擾民眾的生活，至少能夠減少干擾。

當然在另一方面，每個產業本身要致力做到低污染，讓原來高污染排放的產業，透過各種污染的控制，使污染降到最低，從而減少對環境的影響，這些是從規劃面去做的事情。然而我們也發現，規劃抵不過變化，周遭環境的改變，往往造成執法困難，或必須採取應變措施。

比方說原先規劃的工業區，因為都市的發展被一些住宅區包圍了。這時候，就會有一些幕後的力量希望把工業區變成住宅區，因此對所謂污染議題擴大抗爭，而逼著工廠遷廠。

反過來說，因為工業用地變少，或因為農地便宜，也有工廠侵用農地，大量設置違章工廠，最後逼著政府把這些已經形成工廠聚落的違章工業區，變成工業用地。我們現在就是面臨這樣的變化。像經濟部在民國90年，通過了工廠管理輔導法；在民國99年，又說可以把這些既成的事實合法化，就地合法，進行所謂「特定區工廠合法化」的措施，這些都是規劃趕不上變化的結果。

當然，在某些情形下，也確實有工廠發生了真正的嚴重污染事件，導致民眾抗爭，以致遷廠。包括您提到的李長榮化工、新竹化工，我都親自參與了當時抗爭事件的處理，得到了很多的經驗，了解到如何讓雙方保持理性，心平氣和去面對問題、解決問題。最後我們都知道，以當時污染的嚴重程度，無論如何改善，大概都達不到民眾的需求，於是必須遷廠。

所以這就牽涉到，凡是新開闢工業區，或一個工業區要變更或遷移的時候，必須要做好兩件事情：一個是預防型的規劃，落實環境影響評估的制度，事先做好空間規劃。另一方面，對已經存在的污染源、工廠等，必須要嚴格執法。這兩者做得好，才能讓國土的規劃，落實為對國土的保護。

 

2. 違章工廠佔台灣之半！

彭：您上個禮拜也提到環境影響評估，對新興的工廠、工業的發展是個把關，但是又讓人覺得，好像反而影響了工業的發展。另外您提到執法的問題，其實很多責任是由地方政府來承擔，可是地方政府在執法這部分，卻好像力有未逮，或者有很多的考量，包括選舉的考量等等。最後，工業區的劃分與變更，又是地方政府的權責，其中好像有些關係一直理不清。我們曾經請李鴻源部長來談這個議題，他對此的感受也非常強烈。您看這個問題有解嗎？怎麼樣才能把工業的發展與土地的利用，同時導向正面的發展？

沈：以現在的違章工廠而言，數量幾乎跟合法的工廠一樣多了，一半一半。而且它們大多分佈在農業地區，不單土地使用違法，很多甚至是高污染工業，偷排廢水廢氣，不遵守環保法規的情況非常普遍。所以我們才會看到，像彰化地區有許多地方發生了嚴重的土壤污染，很多是因為工廠偷排、不遵守環保法規造成的結果，政府只能事後去整治。

這樣的情況比想像中更嚴重。因為違章工廠太多、規模太大，要把它遷走，事實上已經是不可能了。所以我們看新政府的政策，最近甚至決定把特定農業區、優良農地當中的工廠，都要輔導他們合法化，而且已經在進行了。最有名的像鹿港的頂番寮，我們曉得蔡總統在大選期間還去拜訪了那邊的廠家，然後8月份又再去，到9月份就通過了。在那裡，就有6處的特定區，允許優良農地裡面的工廠就地合法。

因為現在的違章工廠，規模已經大到幾乎無法拆遷。像其中的帝寶工業，是生產車燈的大廠，資本額達到20億。在鹿港的違章工廠，甚至形成了叫做「水五金」的一個生產聚落，總產值達到600億，幾乎供應了全世界一半的水龍頭。這麼大的一個產業聚落，你說要取締、拆除或遷移，是非常困難，幾乎不可能的事情。所以現在的政策也是必須做的，就是輔導它變成完整的生產聚落，讓其中的公共設施更完善，輔導廠商保護附近的綠地，建立緩衝區。要做到這一點，最需要的就是嚴格執法。

經濟部工業局在民國102年，已經劃了186處的特定區，其中有709家的工廠，要輔導它們合法化。可是這些工廠只占了所有違章工廠的1%而已，還有99%沒有劃進輔導合法化的範圍當中。其實政府要做的事情，應該是加強對環境污染的取締，對所有工廠採取完全一致的標準，而且強力執法。如此一來，就算還有許多違章工廠，它們的土地是不合法的，暫時也解決不了，但是對於水土保持、環境保護等方面，應該要讓它們盡自己的責任，不該由整體社會來負擔環境成本，這是我覺得應該要做的事情。

彭：據我的了解，目前在台灣，這是地方政府的權限。

沈：對。

彭：但是地方政府有能力做嗎？還是應當中央和地方政府一起配合？

沈：以美國為例，它雖然是一個地方分權的國家，環保卻是中央集權在做的事情。所以中央必須要有很強烈的執法意志。事實上台灣的中央政府也有這種機制，我們有督察總隊，可以直接進入工廠，然後與地方配合。總之，地方有第一步的責任，然後由中央直接督導，進行考核，強力執法，讓民間業者知道他們不能心存僥倖，這是非常必要的。

 

3. 生產與生活結合

彭：談到對違章工廠的監督與管理，也讓我想起，我們曾經邀請謝英俊建築師上節目，他在談到城鄉風貌的時候，曾經提過在農村的聚落，應該允許一些小型工業區存在，讓農村居民可以就近在工廠服務，營造多元的社區生活。您剛才也提到，政府開始輔導某些違章工廠就地合法化，似乎符合這項理念，但是，卻需要對工廠的污染嚴格監督，甚至取締。您能不能針對這部分進一步說明？

沈：我想違章工廠的源頭，就是當初60年代謝東閔副總統提倡的小康計畫，客廳就是工廠，用農業人力來發展小型工業。其實在農村裡面，也需要進行很多加工，等於是小型的工業。很關鍵的是，做這些事情的時候，它的污水、污染物、廢棄物，都需要妥善的處理，不要造成污染。這件事其實做得到，如果我們一開始就對工廠做合適的設計，對於違法的取締也做得很徹底的話，其實農業與小型工業可以兼容並蓄，這也是發展地方農村經濟所需要的元素。

朝這個方向發展的話，很重要的是，如何讓工業發展透明化，大家共同監督，其中包括政府的監督與公民的監督，像現在環保團體在地方也非常的活躍。至於監督的平台，我覺得就要回到環評制度，做好環境影響的評估。

台灣引進國外的環評概念，真的是「南橘北枳」，沒有學得很道地。國際上環境影響評估的精神，是讓民眾發現事實。就是當一個工業區要開發，或者一種工業要引進，它到底有多少環境污染？用了什麼方法去減少污染？能不能確實做得到？環評是對這些事實進行發現與確認，而這個確認過程，需要公共的參與。

不過也因為開放公共參與，每個人都不見得是專家，當面對爭議問題，如何找出一些受到信賴的專家，就很重要了。以我的經驗，我剛開始處理糾紛的時候，找來的專家被人家丟石頭、吐口水，原因就是他不被民眾信任。後來我的解決辦法，就是請受害民眾自己推薦他們信任的專家，相對地，作為加害方的工廠也推薦專家，雙方提出「互相制衡」的專家，他們就得到大家的信任，而能夠做理性的討論。

所以發展到現在，我把同樣的制度放到環評裡面，一旦有重大爭議，就由四方推薦專家，包括環保團體推薦專家，當地的民眾推薦專家，開發單位推薦專家，政府也推薦專家，針對大家爭議的問題來發現事實。所謂發現事實，並不是說這件事情要不要做，而是去確認，大家質疑的問題到底答案是什麼？是有答案還是沒有答案？

也因為這些專家受到大家信任，呈現出來的事實，就變成大家願意接受的基礎，讓我們以這個基礎去做決策。也就是說，透過公開參與、民眾參與，而且各方推薦其信任的專家這樣的機制，使得我們可以理性地面對問題，儘量避免過度反應或情緒化。

當然我們也知道，很多事情沒有答案，科學不是萬能的，很多糾紛是事過境遷才出現，這時候就回到各方的價值去折衝、去取捨。但是最起碼，我們做價值取捨的時候，是基於當時看來正確的證據與事實做決定，這是國外的環評最重要的精神。所以這批參與的專家，並不是幫我們決定「要不要做」、「准不准許這間工廠開發」，而是發掘證據、找出事實。

可惜的是，台灣的環評制度卻把否決權，或是「不要建」的決定權交給了環評委員。所以他們加入了價值的取捨，或者是利益的判斷，完全扭曲了原來環評制度的精神。因為當環評委員要投一票決定贊不贊成的時候，狀況就完全不同了，他往往不能根據自己的專業做判斷，而要去質疑很多超乎他專業的部分，才能做出決定。在美國是切開來，環境評估只看事實是不是正確，不做要不要做的決策，我覺得台灣也應該參考。

彭：這樣講起來，環評制度將來有改善的空間嗎？特別現在又牽涉到許多工業用地的變更，還有許多違章工廠的合法化，都亟需環境評估。有沒有可能把環評制度導引到正確的方向呢？

沈：我認為，第一個要把環評的否決權拿掉。第二個，所謂「固定的專家委員制」也要拿掉。因為當我們執行環評、發現事實的時候，必須找雙方信任的專家來進行，不是像我以前找來的，被人家丟石頭的那一群專家，而是跟這項事實有關的各方，他們各自信任，互相立場可以制衡的專家。最後，才能讓這群專家得到大家一致的信任，這是很重要的一件事情。

 

4. 循環經濟與國土

彭：另外，上個禮拜您曾經提到循環經濟的概念。

沈：是。

彭：很顯然地，發展循環經濟是全人類必須要走的方向，對台灣這個缺乏天然資源的地方，更需要發展。以您來看，循環經濟與國土再造，甚至工業用地的取得，有什麼樣的關聯？

沈：我舉過這個例子，現在所有工業廢棄物最大量的就是煤渣，或煉鋼的爐渣，以及焚化爐的殘渣。在許多國家，就採用這些材料來填海造島。像我們彰濱工業區，就有一塊適合填海造島的地區，我們可以把這些廢棄物，經過妥善處理、無害化之後去填存，把土地填好、填平，等到需要的時候，它就變成我們的工業用地。

然而，我們現在卻把它放著，等到需要工業用地的時候，才花錢出動機具去抽沙，把海沙抽進來填。可是，現在卻有很多爐渣沒地方去，到處亂倒，遭到環保團體抗議。這就是沒有把事先的國土規劃做好，也沒有實際訂出方案去執行，所造成的結果。

另外一個例子，我們現在有150座的掩埋場，被封閉的很多，總共有732公頃。這些土地有的被填入灰渣，據我看來，等它穩定化之後，或者是把過去的掩埋場重新開挖，把裡面的東西做分類處理之後，它又變成可用的土地。像這些措施，都應該結合我們的廢棄物處理，讓它變成一個資源循環。而這些再生復育的國土，通常未必適合農業或住宅，卻可以作為工業用地。我認為，這就是在循環經濟裡面，我們以前忽略的要素。

彭：所以循環經濟是永續發展中一個非常重要的概念。

沈：是，我在做署長的時候，我推了三個重要的政策，一個就是掩埋場活化；第二個是把現在的焚化爐，變成地區的生質能源中心，不但做垃圾處理，也匯集附近的農業廢棄物等等，變成一個生質能源的供應中心，這兩個政策的環評都通過了。第三個是填海造島，國土再造。現在那麼多廢棄物到處亂倒，應該經過管理，為它們找到一個很便宜、可以去的地方，而且再造新的國土，包括新的海岸線或離島。

可惜，雖然掩埋場活化及焚化爐中心已經通過政策環評，但填海造島卻因外界有反對聲音被繼任者放棄了。讓人很難理解的是，為什麼要反對？而且還是立法委員在反對。所以我覺得這部分還需要繼續努力，讓它通過。

 

5. 工廠污染如何根本解決？

彭：我們知道您提到國土計畫法，其實過去幾位來賓也都提到，不過觀點各有不同。李鴻源部長很重視國土計畫法的實施，但需要等到施行細則制訂出來，才能夠真正落實。彭作奎主委立場相同，並期待國土計畫法的實施，對農業發展區和城鄉發展區，能夠做更好的界定。

謝英俊建築師提到城鄉風貌，則認為不必等國土計畫法，以現行的區域計畫法，對於很多土地的規劃跟使用，就可以大刀闊斧地革新了。剛才您提到所謂的違章工廠，怎麼樣去監督或取締；還有台灣發展新的產業，需要對工業區作規劃；這些都牽涉到執法的公權力，地方政府究竟能不能落實執行？關於這個部分，您能不能再詳細分析？

沈：就違章工廠而言，與其期待新的國土計畫法，不如說加強現有法律的執法，就能解決問題，而不是推給新的法律。現有的執法系統之所以效能不彰，主要原因是在地方上受到很多民意代表的掣肘；此外，地方既有的違章工廠根深蒂固，農地已經被那麼多的工廠所占據之後，也幾乎不可能改變了。

這種情況下，唯一能改變的，就是要求工廠把污染防治等工作做好。這就要靠強力執法，不是只交給地方去做，可以像美國一樣，由聯邦政府或中央政府主導，把強力的執法權放在手上，然後要求地方做，進而排除所有的政治干擾，徹底做好污染防治的工作。

彭：所以中央與地方必須同心協力，而且公私也要一起進行。整體的國土規劃與後續管理，包括公權力的執行，實在影響我們的工業發展，也影響到我們的城鄉風貌。今天非常高興再度邀請到前環保署沈世宏署長，來討論工業發展與國土管理。下個禮拜同一個時間，我們要邀請台大政治系的趙永茂教授，來討論國土規劃與行政區域劃分。《台灣的明天‧明天的台灣》，我們下個禮拜再見。